Korea Social Policy Review 2021 KCI Impact Factor : 1.82
Explaining Dual Labour Market in China with an Institutional Approach
중국은 1978년 개혁개방 정책을 도입하고 기존 계획경제에 시장적 개념을 반영하면서 경제 영역 전반의 변화를 가져왔다. 개혁의 결과, 중국 국가경제는 지난 30년간 10%가 넘는 GDP 성장률을 보이는 등 괄목할 만한 성장을 보였지만
농민공은 호적이 농촌에 소속되어 있지만 도시 지역의 비농업 분야에서 일하는 노동자를 의미하며, 농민공의 수는 2013년 기준 2.7억 명에 이른다
이미 계획경제 시기에도 호구제에 기반하여 농촌과 도시의 노동과 복지를 차등적으로 제공하는 이원화가 존재하였다
따라서 본 연구는 1980년대부터 이루어진 농민공의 증가 현상에 주목하여, 중국의 개혁·개방 이후 1980년대에서 2000년대 초까지 호구제, 노동시장 제도, 사회보장 제도를 중심으로 중국 노동시장에서 농민공이 배제되는 이중노동시장의 형성을 제도주의적 관점에서 분석한다. 이를 통하여 기존 유럽이나 아시아에서 연구된 이중시장 논의와는 다른 독특성을 지니는 중국의 이중노동시장의 형성을 파악하고자 한다. 특히, 사회주의 계획경제에서 시장경제로의 전환이라는 배경을 가진 중국에서의 이중노동시장 형성을 논의하는 것은 향후 통일한국의 노동시장에 대한 연구에 있어서도 함의를 줄 수 있을 것이다.
이를 위하여 본 연구는 첫 번째로 중국 노동시장의 구조와 이중노동시장의 현황을 살펴보겠다. 다음으로, 중국 노동시장과 밀접하게 관련 있는 제도인 호구제, 노동시장 제도 및 사회보장 제도의 내용을 구체적으로 분석한다. 마지막으로, 중국 이중노동시장의 형성을 제도주의 관점에서 분석하여 중국의 노동시장 및 제도조합이 가지는 정책적 함의를 논의하겠다.
1) 중국 노동시장의 구조
중국에서 1970년대 중반부터 강력한 출산조절정책이 시행된 결과, 전체 인구에서 아동의 비중이 감소하기 시작하였고 상대적으로 노동연령 인구(15~64세)의 비중이 매우 빠르게 증가하였다
도시와 농촌을 중심으로 살펴보면, 2013년 전체 취업자 7.6억 명 중 49.7%인 3.8억 명이 도시 지역에서 일하고 있으며, 1990년 도시지역 취업자가 전체의 26.3%를 차지했던 것에 비하면 도시지역 근로자의 수가 전국 취업자의 절반에 가까운 규모로 증가한 것을 볼 수 있다
[그림 1]. 도시와 농촌의 고용률
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중국의 산업구조의 변화는 산업별 취업 구조를 변화시켰는데 개혁개방정책이 추진되기 이전의 계획경제체제하에서는 주로 1차 산업에 일자리가 집중되어 있었다
요약하자면, 현재 중국의 노동시장은 과거 농촌을 중심으로 이루어지던 산업구조에서 도시지역을 중심으로 하는 산업구조로 변화되었으며, 노동가능 인구와 경제활동참여율이 감소하는 반면 도시지역에서의 근로자의 수가 증가하고 있다. 또한 농업중심의 산업구조에서 빠르게 서비스업 중심의 경제 및 노동시장으로 진입하고 있는 등 노동시장의 새로운 변화에 직면하고 있다. 이러한 노동시장에서의 취업구조 변화는 농업중심의 국가에서 약 20년간의 제조업 위주의 취업구조로 이행했다가 곧바로 서비스업의 급속한 확대로 이어진, 한국의 산업구조 변화와도 비슷한 양상을 나타낸다고 볼 수 있다
2) 중국 이중노동시장의 형성
이중노동시장은 안정적 고용, 높은 임금과 보다 나은 근로조건, 승진 기회, 직업 사다리(job ladder) 등이 보장되는 1차 노동시장과, 불안정한 고용, 상대적으로 낮은 임금과 열악한 근로조건, 승진 기회 부족, 사적인 노사관계 등의 특징을 지닌 2차 노동시장이라는 서로 다른 원리로 이루어지는 두 노동시장으로 구성된다
이중노동시장의 형성에 대한 기존의 연구들은 일반적으로 산업 구조적 변화, 노동공급의 변화, 정책적 영향 등의 요인으로 이중노동시장의 형성을 설명한다. 먼저, 산업 구조적 변화 요인으로 기술 발달과 산업 부문의 변화를 들 수 있다. 기술이 발달하면서 숙련 노동자에 대한 선호가 높아지고 숙련 노동자와 비숙련 노동자간 임금 격차가 심화된다
이중화에서 정책이 권리, 수급자격, 서비스에서 차등을 두어 내부자의 위치가 유지되는 반면 외부자의 위치는 악화되는 형태로 나타나며, 노동자의 정치, 경제, 사회적 자원의 기능에 따라 1차 노동시장과 2차 노동시장으로 배분된다
1990년대 유럽 국가 내에서 노동시장 정책이 변화하고 임금 불평등이 증가하였으며
아시아 지역에서도 일본과 한국의 연구에서 이중노동시장이 주장되었다
중국의 노동시장의 경우를 살펴보면, 경제개방 이전부터 중국 경제는 농촌(rural)과 도시(urban) 지역으로 이중화되어 있었다. 중국 사회주의 정권 초기에는 전 인민을 대상으로 평등과 복지를 보장하기에는 국가 자본의 축적이 더 시급한 상황이었다
이러한 제도들이 지속되는 가운데, 경제개방 이후 농촌의 생산력 향상과 도시지역의 노동 수요 증가로 인하여 농촌과 도시 간 이동이 증가하기 시작하였다. 국유기업으로 대표되는 정부가 통제하는 부문과 시장이 주도하는 부문으로 이원적인 시장이 형성되었고, 농민공은 주로 시장에 의해 주도되는 부문에 흡수되었다. 그러나 고용안정과 사회보장을 누리는 국유기업과 달리 농민공의 경우 임금은 시장에서 결정되면서도 호구제로 통제되었다
즉, 경제개혁 이후 호구제도에 따른 농촌 출신과 도시 출신의 노동력이 분절되어 이중노동시장이 형성되기 시작했다고 설명할 수 있다. 다음으로는 농민공의 현황을 중심으로 중국 이중노동시장에 대하여 구체적으로 살펴본다.
3) 농민공의 현황
농민공은 호적상 농촌에 소속되어 있지만 비농업 부문에 종사하는 임금노동자를 의미한다. 전체 농민공은 호적상의 본지에서 6개월 이상 근무한 본지농민공과 본지를 떠나 6개월 이상 근무한 외출농민공(타지 진출 농민공)으로 구분된다
2013년 기준 농민공은 전국적으로 총 2.7억 명으로 추산되며, 이 중 거주지 향진 지역에서 비농업 부문에 6개월 이상 종사하는 농민호구 보유자(본지농민공)은 1.0억 명이고 거주지가 아닌 타지역에서 6개월 이상 근무하는 농민호구 보유자(외출농민공)은 1.7억 명이다
농민공의 지역적 분포를 살펴보면 2011년 기준 동부(42.7%), 중부(31.4%), 서부(25.9%) 순으로 나타났고, 동부 지역보다 중서부 지역에서 더 빠르게 증가하고 있다
즉, 2.7억 명에 해당하는 농민공 중의 많은 수가 출신 지역이 아닌 다른 도시지역에서 외출 농민공으로 일하고 40세 미만의 남성 비중이 높으며 도시출신 노동자 대비 상대적으로 낮은 학력을 가진다.
[그림 2]. 중국 농민공 수의 변화 양상
주: 1982년 자료는 중국 국가통계국의 제3차 인구센서스, 1987년 자료는 전국 1% 표본조사, 1990년 자료는 제4차 인구센서스, 1995년 자료는 전국 1% 인구 표본조사, 2000년 자료는 제5차 전국 인구센서스, 2005년 자료는 전국 1% 인구표본조사, 2010년과 2013년 자료는 국가통계국의 ‘전국농민공검측조사보고’의 표본조사 결과를 인용.
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호구제도의 경로의존성과 함께 농민공은 도시 출신 노동자 대비 차별적인 대우를 받고 있으며
도시지역 농민공들은 대체로 3D 직업군에 종사하고 있다
다수의 연구가 외출 농민공들의 평균 임금 수준이 현지 출신보다 낮음을 지적하였다
다음으로 근무 조건을 살펴보면 외출 농민공의 주당 근로시간은 63시간으로 도시 호적의 노동자의 44시간 대비 장시간 노동하는 것으로 나타났다
농민공의 계약현황을 살펴보면, 중국 남부 경제중심지인 주장 삼각주(Pearl River Delta)를 대상으로 한 연구에서 2009년 기준 외출 농민공 중 고용계약이 있는 경우가 62.4%이고, 무기(open-ended) 계약인 경우가 17.3% 수준인 것으로 추산되었다
또한 노사관계를 중심으로 살펴보면, 중국 노동자의 노조가입에 대한 기본 원칙은 일정 기간 이상 노동을 지속하는 모든 노동자에게 노조를 가입할 자격을 부여한다는 것이다
[표 1]. 도시지역 도시호구 노동자와 농민공의 근로환경 비교(2008~2009년 기준)
농민공의 불안정성은 도시 지역에서의 위치 자체의 불안정성과 직접적인 관련이 있다. 중국 정부는 1990년대부터 취업증, 임시거주증, 산아제한증, 영업허가증 등의 증명서를 통하여 도시 지역 농민공을 관리하였다
사회권의 측면에서 살펴보면, 외출 농민공을 추방하는 등의 조치는 이미 폐지되었지만, 농민공은 현지민과 동등한 사회권을 가지지 못한다
교육뿐만 아니라 주거의 측면을 살펴보면, 농민공은 공공주택의 혜택을 받을 수 없었고 농민공이 입주 가능한 분양주택의 경우 이들의 수입으로 임대 혹은 구매하기에는 너무 비싼 수준이었다
[표 2]. 사회보험, 교육, 주거에서 농민공의 배제
위와 같이 중국의 농민공은 도시 지역 출신의 노동자에 비해 매우 불안정한 근로환경 및 복지수준을 경험하며, 농민공들이 외부노동시장을 중심으로 증가하면서 이중노동시장이 형성되었다. 본 연구는 서구의 이중노동시장과는 다른 독특성을 지난 중국의 이중노동시장의 형성을 제도주의 관점에서 분석해보고자 한다. 특히, 호구제와 노동시장제도 그리고 사회보장 제도를 중심으로 제도의 지속과 변화를 살펴보고 농민공의 증가에 따른 이중노동시장의 형성을 분석한다. 이를 위해, 본 논문은 1980년대부터 시작된 농민공의 증가에 집중하고, 이들의 빠른 증가와 대비되어 보이는 1980년부터 2000년 초까지의 관련 제도의 점진적 변화에 주목한다.
1) 농촌지역 조직이나 투자를 기반으로 하는 비국유·비농업 부문 중소기업을 의미한다
2) 중국 농업부 통계는 외출농민공의 수와 향진기업 종사자 수를 합산하고 중복된 숫자를 조정하는 방식으로 농민공 수를 추정하였다
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본 논문에서는 중국 농민공의 증가에 따른 이중노동시장의 형성을 제도주의 관점에서 분석하고자 한다. 즉, 중국의 경제개방 이후 관찰되는 빠른 경제성장, 산업구조의 변화 등에도 불구하고 지속성을 가진 호구제, 노동시장 제도 및 사회보장 제도가 중국의 이중노동시장 형성에 어떻게 기여하는지 분석하겠다.
제도주의 연구에서 제도란 개인행위에 영향을 미치는 공식·비공식적 규칙과 절차를 모두 포함하는 개념으로, 장기간의 시간적 흐름에 의한 역사의 맥락적 작용과 인간 간의 관계망에 의하여 형성되며 구체적인 정책들도 또한 제도의 산물로서 인식된다
또한 본 연구에서 선택한 제도와 이중노동시장의 형성을 설명하는데 있어, 제도의 지속성이 합리적 선택 제도주의를 통하여 설명될 수 있다. 합리적 선택 제도주의는 개인이 합리성을 기반으로 목적을 달성하기 위하여 행동한다고 전제한다
그렇다면 중국의 이중노동시장 형성을 이해하는 데 있어 제도가 갖는 의미는 무엇인가. 본 논문에서는 위에서 설명한 제도주의에 대한 이론을 바탕으로, 중국의 경제 개혁·개방 이후 관찰되는 노동시장의 변화에도 불구하고 지속성을 가지는 제도들을 분석하고자 한다. 특히 호구제, 노동시장 제도 및 사회보장 제도를 중심으로 살펴보는데, 각 제도들은 제도의 지속성을 보이며 농민공의 증가와 이중노동시장 형성에 영향을 미쳤다. 다음은 이러한 제도들을 제도주의적 관점에서 구체적으로 조사하고, 제도조합이 농민공의 증가 및 배제에 따른 중국의 이중노동시장 형성을 어떻게 설명할 수 있는지를 분석한다.
1) 호구제
먼저 노동인구의 통제기능을 하는 중국의 대표적인 제도로 호구제를 살펴볼 수 있다. 1945년 9월에 발표된 중국 헌법에서는 국민의 자유로운 거주이전의 허용이 명시되어 있었지만, 정부가 농촌에서 도시로 유입된 이들에 대한 일자리 및 식량 제공의 어려움을 겪으면서 1955년 ‘국무원 호구등기제도 설립에 관한 지시에 관하여’라는 문건과 1957년 ‘농민의 맹목적인 이동을 금지하는 지시에 관하여’라는 문건을 통과시킴으로써 농민의 도시 유입을 통제하기 시작하였다
경제개혁 이후 도시지역의 노동 수요를 충족시킬 수 있는 새로운 노동력이 필요로 하게 되었다. 이에 중국 정부는 계획과 시장 조정이 결합된 형태로 노동제도를 발전시켰다
2) 노동시장 제도
중국의 노동시장은 사회주의 시기부터 개혁·개방 초기까지 ‘단위체제’의 특징을 가졌으며, ‘단위(單位)
이렇듯 개혁·개방 이전의 중국 노동시장은 노동력이 국가계획을 중심으로 분배 및 관리되는 계획경제체제로써 실질적으로 노동시장이 존재하지 않았다고 볼 수 있다
개방 이후에도 중국의 체제에서 기존의 ‘쌍궤제(雙軌制)’라 불리는 이중체제적 특징이 유지되었다
개혁시기에 특징적인 것은, 국가에 의한 직접적인 고용배분방식에서 간접적인 고용배분방식으로 전환되었다는 것이다
이로써 단위체계에서 유지되었던 도시-농촌, 간부‒일반노동자, 기업 소유 형태 등에 따른 차별적 조건이 해체되었으며, 위와 같이 계약제와 해고 등의 내부적 고용 유연성을 갖추는 동시에 외부적으로 임시공이나 외부 하청인력과 같이 단위가 책임질 필요가 없는 노동자 집단이 확대되었다
1980년대부터 1994년 『노동법』 제정까지 점진적으로 근로계약제가 확산되었다. 마침내, 1990년대 말 체제전환기의 과도기적 정리해고 방식인 하강이 확산되었다
[표 3]. 중국 고용법령의 주요 내용
1990년대 고용체제의 전환은 기존 농촌-도시 분절적 구조를 완화시키기 보다는 호구에 따라 도시 노동자와 농민공을 구분하는 이원적 체제를 강화하는 방향으로 이어졌다. 농민공들은 전체 취업 규모의 통제, 업종의 제한, 현지인 우선 채용, 관리비 부과 등을 통하여 차별적 위치를 부여받았다
3) 사회보장 제도
계획경제체제 하에서 중국은 국가가 주민의 고용을 보장하고 국유기업을 단위로 근로자에 대한 주택, 의료, 교육, 탁아 등의 복지기능을 책임지는 것을 원칙으로 하였다
개방·개혁 이후 사회보장 체제 전반에 대한 수정이 실시되었다. 1980년 국가노동총국과 공회는 ‘사회보험 업무 개편·강화하는 데 관한 통지’를 발표하고 기존 사회보험 정책에 대한 수정 작업을 시작하였다
1984년 기업 연금보험 제도에 대한 개혁이 실시되었고
기업 중심의 사회보장이 불가능해진 상황에서 위와 같이 각 영역별로 개혁이 진행되었다. 1980년대부터 1990년대까지 일부 지역에서 산업별로 시범적으로 실시된 사회보험 프로그램이 이후 도시지역의 사회보험 프로그램으로 발전하고 일부 부문이나 업종, 국유기업에서는 기업복지 형태의 사회보장으로 강화되는 등 사회보장 제공 방식이 지역 간, 부문간, 업종 간 상이하게 발전하였다
경제개방 후 중국 사회보장 정책은 경제의 효율성을 강조하고 소득재분배의 기능은 제한적이었기에 사회적으로 주변화된 개인에게는 최소한의 구제만 행하는 형태였다
10) 호구제 체제에서 도시지역의 중등·고등교육을 이수하거나, 중국 공산당이나 인민해방군에 가입하는 경우, 혹은 마을이 도시지역에 통합되는 경우와 같이 제한된 경우에 한하여 농촌 호구에서 도시 호구로 이전이 가능하였지만 이는 소수에 불과하였다(Treiman & Zhang, 2011; Wu & Treiman, 2004).
11) ‘단위’는 도시지역에서 생산의 중심이자 노동자와 가족의 재생산을 책임지는 체계로, 고용과 동시에 사회보장과 문화교육을 제공하고 정치적으로 통제하는 틀이었으며, 국가와 지방 정부 대신 단위체계가 ‘오포’라는 사회적 기능을 통해 자녀교육, 주택 공급, 취업 주선, 의료 및 위생 책임, 집단 복지후생 등을 맡았다
12) 제도도입 초기에는 신규채용 직원에 대해서 노동계약을 의무화하고 기존 재직 지원에 대해서는 기존의 고정직 제도를 그대로 적용하는 이중적 고용관행이 유지되었으나
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14) 예를 들어 선전시의 경우 1987년부터 농민공을 대상으로 연금제도와 같은 사회보장 제도를 실시했지만 정책이 선전시에만 해당하였고 납입기간이 15년 이상이어야 했기 때문에 실효성이 떨어졌다
시장개혁 이후 중국 노동시장 변화의 요인이 되는 배경을 살펴보면, 1980년대 시장개혁 실시 후 민영기업과 외국자본투자기업이 등장하고 국유기업 중심의 경제에서 비국유 부문이 증가하기 시작하였다. 도시가 성장하기 시작하고 관련하여 인프라 수요가 발생하였다. 1990년대부터 경제가 급속도로 성장하였고 연해 지역을 중심으로 발전되었으며, 비국유 부문의 증가는 더욱 빠르게 가속화되었고 서비스 부문이 성장으로 관련 노동수요가 증가하였다. 이렇게 계획경제에서 점진적으로 시장경제로 변화하는 과정에서 시장경제의 활성화 속도에 비하여 2000년대 초까지 중국 제도의 변화는 상대적으로 느린 속도를 유지하였다.
먼저, 호구제는 1950년대부터 사회주의 계획경제라는 역사적 맥락 속에서 형성되고 유지되었으며, 인구이동 통제와 이를 통한 산업과 노동의 관리를 가능하게 하고 식량과 사회보장을 제공하는 동시에 정치적 통제의 기능까지 수행하였다. 중국의 경제개혁이라는 변화 속에서 민영기업이 등장하고 노동시장이 형성되기 시작하는 과정에서도 중국 정부의 권위주의적 체제에서 기원한 호구제 자체를 변화시키는 정책적 결정을 내리지 않았다. 이는 중국 정부가 과거 대약진 운동을 통하여 통제하기 어려운 대규모의 인적 이동을 경험한 바 있고
다음으로, 노동시장 제도의 경우에도 기존의 계획경제 맥락에서 국유기업 중심의 노동체제를 지속하려는 경향이 나타났다. 다시 말해, 개혁·개방 이후 즉각적으로 계획경제에서 벗어나 시장 주도하에 노동시장을 발전시키는 방향의 정책이 도입된 것이 아니다. 도시지역 국유기업을 개방하고 종신근로 관행을 종결시키며 계약제를 도입하는 방식이 아니라 도시지역 고정공의 위치를 유지하면서 외자기업과 민영기업을 활성화시키고 노동력이 필요한 민간 분야에는 농촌 지역의 노동력이 유입되는 방식을 택하였다.
좀 더 구체적으로 도시지역 고정공과 농민공을 비교하기 위해 1980년대 국유 부문을 살펴보면 국유부문은 쌍궤제 구도에서 계획경제 체제가 유지되는 쪽이었으며, 노동계약제와 같은 시장경제 제도들은 점차적으로 등장하기 시작하였다. 이후 1990년대 노동계약제와 같은 시장경제 제도들이 확산되고 국유 부문의 개혁과 정리해고(하강)가 시작되었으나 여전히 국유 부문에서 잉여인력을 보유하고 있었다
개혁 직후 국유기업 중심의 도시지역 노동제도가 유지된 것은 제도의 지속성과도 관련이 있다. Ikenberry(1988:
제도 속의 행위자의 지대추구 행위를 살펴보면, 중국노동시장의 노동시장제도는 시장 개혁 전 도시지역 단위체계에서 고정공이라는 특권적 위치에 있었던 집단의 지위를 유지하는 방향으로 제도의 지속성이 나타났다고 볼 수 있다. 국유 부문의 기업은 고용이나 해고 등에 대하여 시장경제의 요소를 받아들였지만 대신 고정공들의 위치를 급진적으로 변화시키지는 않았다. 반면 비국유 부문은 쌍궤제 체제에서 계획경제보다는 시장경제체제에서 움직이는 부문이었으며 비국유 부문의 등장과 증가 과정에서 노동력 부족은 농촌출신의 노동자를 받아들임으로써 해결된 것이다(서석홍, 1996). 1980년대 농촌지역에서 계획경제의 집단노동 체제가 해체되었고 농업생산량이 증가하였음에도 일자리는 부족하여 농촌 지역 잉여의 증가한 상황에서 도시의 일자리 수요 증가하자 농촌인구의 도시 진출이 시작되었다. 비국유 부문이 성장하면서 노동력에 대한 수요가 증가함에 따라 농민공들은 일자리와 더 높은 소득을 희망하며 농촌지역을 벗어나 도시지역으로 이동하였다.
즉, 개혁 직후 노동시장 제도는 호구제와 마찬가지로 경로의존성을 보이면서 국유기업을 대상으로 기존의 안정된 고용을 유지하는 방향성을 유지하였던 반면, 농민공은 계획경제의 보호나 새로운 노동시장 정책 모두가 적용되지 않는 부문에서 증가하기 시작하였다. 다시 말해, 도시로 유입되는 농민공에 대한 제도는 부재하거나 충분하지 못한 상태에서 국유기업을 중심으로 한 도시 출신 노동자와 시장 주도 하의 민간기업 및 영세기업에 종사하는 농민공이라는 이중노동시장 현상이 나타났다. 이러한 이중노동시장의 형성은, 기존의 제도 내에서 국유기업 관련 행위자들이 지대추구적 행위를 통하여 제도를 유지하려는 제도주의적 속성에서 비롯되었다고 볼 수 있다. 또한 증가하는 민간부문에서 미처 형성되지 못한 제도적 상황을 고려한 고용주 및 개인들은 비용편익에 따른 선호를 바탕으로 외부노동시장을 구성하게 되는 것이다. 제도 구조 하에서 농민공들은 고용과 높은 임금이라는 가장 편익이 높은 방향을 선택하였고 정부는 급격한 개혁으로 발생할 수 있는 문제를 완화하면서도 경제적 발전을 유지할 수 있는 방향으로 행동하였다. 개혁 직후 도시지역 노동자는 여전히 노동제도 내에서 특권적 위치를 점유하고 있었기 때문에 기존 제도를 변화시키려 하지 않았으며, 노동제도의 급격한 변화가 가져올 수 있는 거래비용과 불확실성으로 인하여 중국 정부는 급진적으로 제도 변화를 실행하기 어려운 입장이었다.
노동시장의 이중화는 정책적 개입에 의해서 등장하거나 혹은 정책적 개입의 부재, 즉 외부적 압력에도 제도가 도입되지 않을 경우 등장하는데
제도적 상보성을 바탕으로 분석하면, 계획경제에서 호구제도와 이를 바탕으로 한 노동시장 제도, 사회보장 제도가 모두 밀접하게 연결되었으며, 설명된 각 제도들은 제도 간 상호보완적 관계에 있었다. 상호보완적 관계라는 것은 호구제, 노동시장 제도, 사회보장제도 각각이 수행하는 기능이 서로 다른 제도의 기능에 영향을 미치고 강화하는 역할을 하면서 일종의 제도균형이 형성된다는 것이다. 균형을 이룬 제도조합 속에서 각 제도들은 변화되기 어렵다. 개혁 전 체제에서 강한 상호보완성을 가진 호구제, 노동시장 제도, 사회보장 제도가 단위체계의 해체 이후에도 강한 상호보완성을 바탕으로 변화하지 않는 경향을 보였다. 계획경제의 단위체계가 점진적으로 해체되었음에도, 호구제도를 바탕으로 제공되는 사회보장이라는 틀이 변화하지 않았기 때문에 농촌 호구를 가진 농민공은 실제로 거주하고 일하고 있는 도시지역의 사회보장의 대상에서 배제될 수밖에 없었다. 농민공은 도시 지역에 노동을 공급하고 있지만 호구제에 의하여 임시적 존재로 규정되고 노동관련 법령에 의한 보호의 대상에 해당되지 않았으며 사회보장에서도 배제되는 결과를 낳았다. 예를 들어, 국유부문 노동자의 경우 종신고용 체계가 끝나고 실업으로 인하여 일자리와 사회보장에서 모두 방출되는 상황을 최대한 유예하고자 하였다. 국유 부문 기업은 불가피하게 사회적으로 고용과 사회보장의 의무를 부과 받고 있었지만 그 외에는 생산성을 강화하고 시장에서 퇴출되지 않고자 노력하였고 새롭게 등장한 비국유 부문의 경제주체들은 시장경제에서 최대한의 이윤을 창출하고자 하였다. 정부는 계획경제까지 산업을 유지하는 체계로서 노동자가 낮은 임금을 받는 대신 평생고용을 보장받는 방식을 단기간에 폐기함으로써 발생할 수 있는 위험을 최대한 유예하고자 하는 동시에 빠른 산업화와 도시화를 추구하였다. 즉, 계획경제에서 형성되고 지속된 호구제, 노동시장 제도, 사회보장 제도에서 나타나는 경로의존성과 제도 간 상호보완성은 호구제 중심의 제도를 유지시켰으며, 행위자들이 제도 내에서 취한 선택들이 기존 제도의 변화가 느리게 변화할 수 있도록 만들었다. 시장 경제의 확산 속도와 호구제 중심의 노동 및 사회보장 제도의 느린 변화의 마찰에서 노동시장의 이원화가 발생하였다.
호구제와 노동 및 사회보장 제도를 통하여 도시 호적 노동자는 농촌 출신 노동자와의 경쟁에서 보호되고 특권적인 위치를 누렸던 반면, 안정적 고용을 보장받지 못하는 조건으로 도시지역에 노동력을 제공하는 농민공은 중국 노동시장의 변화 과정에서 빠른 성장의 추진력이 되는 동시에 경제적 위기에도 유연하게 대응할 수 있는 기제로 활용된 측면이 있다. 중앙정부는 개혁초기에는 시장경제 도입으로 인한 충격을 최소화하고자 노력하였고 이후에는 선부론(先富論)을 중심으로 도시 중심의 빠른 발전을 추구하였기 때문에 호구제를 기본적으로 유지하면서도 도시지역의 노동공급이 줄어들지 않는 방향으로 정책을 추구하였다.
즉, 도시지역이 농민공의 고용과 사회보장에 대한 부담을 지지 않는 구조였기 때문에 도시 노동시장에서 농민공은 노동력이 필요한 경우와 경제적 위기 상황 모두에 유연하게 대처할 수 있는 자원으로 활용되었다는 것이다. 농민공을 채용하는 기업의 입장에서도 국유기업과 같이 고용 유지와 사회보장 부담을 질 필요가 없었고 정부에서는 도시화와 빠른 경제성장 과정에서 노동력의 조달이 쉬웠고 경제적 위기 상황에도 농민공은 유연한 대처기제가 될 가능성이 높았다
개혁 이후 도시로 유입된 농민공을 중심으로 이중노동시장의 형성을
[표 4]. 중국의 개혁 이후 이중노동시장
한편, 비국유 부문의 경우 점차적으로 국유 부문 대비 경제와 노동 영역에서 비중을 확대하였다. 하지만 이와 같은 빠른 성장 대비 노동력 수급의 문제로 민공황 현상을 경험하였다. 비국유 부문의 확대에는 영세한 민영기업의 빠른 증가도 포함되었으며, 이 부문에서 노동자의 법적 보호와 같이 노동 관련 내용을 규정하는 법령은 비국유 부문의 빠른 성장 대비 상대적으로 느린 속도로 발전되고 적용되었다. 개혁·개방 후 농업생산체제의 개혁과 농업생산력 향상으로 인한 농촌 잉여의 증가와 도시의 일자리 수요 증가라는 요인으로 농촌의 노동력들이 도시 지역으로 이동하기 시작하였으며, 이들 농민공들은 주로 고정공 중심의 국유 부문이 아닌 비국유 부문에 진출하였다. 농민공들은 도시지역 일자리와 높은 소득에 대한 욕구를 가지고 있었으며, 비국유 부문이 확대되고 도시지역의 서비스 수요가 증가하면서 농촌 지역을 벗어나 도시지역에서 근로하는 농민공의 수가 증가하였다. 하지만 이들은 호구제상으로 농촌에 속하는 경우였으며, 호구를 전환하거나 호구에 준하는 자격을 받는 경우는 매우 소수였기 때문에 대부분은 도시지역에서 노동을 제공함에도 농촌 호구자로 관리되었고 도시지역의 사회보장에서 제외되었다.
또한 국가의 인구 통제 정책에 대한 경로의존적 경향으로 인하여 정부는 도시지역의 농민공 유입과 정착에 소극적이었다. 정부는 호구제의 기본틀을 유지하면서도 도시지역의 노동공급이 유지되도록 농민공의 이동은 허용함으로써 경제 성장을 추구하면서도 정부의 통제 기능은 유지하였다.
이와 같이 사회주의 체제와 시장경제로의 변환을 경험한 역사적 맥락이 반영되면서 중국의 이중노동시장은 유럽과 아시아의 다른 국가들이 경험하고 있는 노동시장의 이중화과 다른 성격으로 형성되었다. 중국 내에서 개방적 시장경제의 확산과 더불어 나타난 노동시장의 변화와 기존의 계획경제 관점에서 인구의 이동과 노동력을 조정하였던 제도들의 지속성이 이중노동시장이 형성 및 농민공의 등장에 기여하였다는 점이 중국 이중노동시장의 특이성으로 분석될 수 있다.
15) 2000년대 이후에 들어서 농민공을 중심으로 시위 및 조직화 활동이 등장하기 시작하였다. 2003년 베이징과 2004년 광둥성에서 농민공 중심의 시위가 발생하였으며 2010년에는 광둥성 혼다 난하이 공장에서 임금인상과 관련하여 파업이 시작되어 이후 랴오닝성과 베이징, 톈진, 장쑤성, 허난성, 위난, 충칭 등의 지역으로 확산되었다
16) 실제로 2000년대 후반 글로벌 경제위기 시기에 주로 농민공들이 일자리에서 방출되었고 이들 중 다수가 농촌 지역으로 돌아가야 했다
본 연구는 제도주의의 관점에서 시장 개방 전후 호구제, 노동시장 제도, 사회보장 제도의 흐름을 살펴보고 이를 통하여 중국 이중노동시장의 형성을 분석하였다. 시장개혁 후에도 기존 계획경제의 역사적 맥락과 관성에 의존하여 농촌과 도시를 구분 짓는 호구제가 유지되었다. 노동시장 제도가 급진적인 개방이 아닌 점진적으로 노무관리 측면에서 시장경제 요소를 적용시키고 관련 법령을 발전시킴에 따라, 도시지역 국유 부문의 노동자들의 위치는 계획경제에서 고용을 보호받았던 고정공에서 시장경제의 노동계약 기반의 노동자로 느린 속도로 변화한 반면, 농민공의 경우 성장하는 비국유 부문으로 다수 유입되었음에도 불구하고 이들의 노무를 규정하고 보호하는 정책적 개입은 비교적 느리게 발전하였고 실질적으로 영세한 부문의 농민공까지 포괄하지 못하였다. 사회보장은 호구제에 근거하여 제공됨에 따라 도시지역의 농민공들은 보호의 대상이 될 수 없었다. 호구제, 노동관련 제도, 사회보장 제도에서 경로의존성과 제도간 상호보완성으로 인하여 제도는 느린 속도로 변화하였고, 시장 경제의 활성화와 호구를 중심으로 한 제도의 느린 변화의 사이에서 이중노동시장이 등장하고 농민공은 노동과 사회보장 영역에서 외부자가 되는 결과가 도출되었다.
본 논문은 1980년대 초부터 시작된 농민공의 증가와 이중노동시장의 형성을 분석하기 위하여, 1980년대부터 2000년대 초까지 이루어진 노동시장의 변화와 관련된 제도들의 점진적 변화를 분석하였다. 이는 중국노동시장이 한국 및 서구 노동시장에서 관찰되는 이중노동시장과의 차이점을 통해 통일 이후 한국 노동시장에 주는 함의를 찾기 위함이었다.
하지만 2000년대 중반 이후에는 증가하는 농민공과 관련하여 호구제, 노동시장 제도, 사회보장 제도 각각에서도 변화가 나타나기 시작하였다. 첫째, 호구제와 관련하여 2000년대부터 일부 도시지역에서 일정기간(2~3년간) 이상의 근로 경력과 특정 수준 이상의 월 수입이 있는 농민공이 도시지역 복지를 제공받을 수 있었다
둘째, 노동시장 제도에서 노동 관련 법령이 노동자의 권익을 보호하고자 하는 방향으로 변화하였다
셋째, 사회보장 제도 또한 통합적인 방향으로 변화하고 있다. 2000년대 중반에는 농촌 호구자 중에서도 농민공, 향진기업 직공, 토지에 소속된 농민, 농업 종사자를 분류하여 사회보험사업을 진행하고자 하였다
위에서 간략하게 설명하였듯이, 중국에서도 2000년대 중반부터 노동시장과 관련된 여러 제도 내에서 변화가 진행되고 있다. 이는 특히, 후진타오 집권기부터 기존의 선부론에서 조화로운 사회건설로 정책의 방향이 변화하면서 농촌과 도시의 균형적인 발전을 정책적 목표로 강조하게 되었다는 점과 생산직에서의 노동력 부족
분석 결과, 중국 노동시장은 개혁 이후 호구제, 노동시장 제도, 사회보장 제도를 통하여 과거 국유부문 고정공에서 출발한 도시 호구 노동자와 비국유부문으로 다수 유입된 농민공이라는 도시지역 내 이중노동시장 구조를 형성하였음을 알 수 있다. 중국은 사회주의 경제에서 시장 경제로 전환하는 과정이라는 역사적 맥락이 기존의 유럽 및 아시아 국가들이 경험하는 노동시장 이중화와는 다른 독특한 형성과정을 보여준다. 1990년대 이후 북한이 경제난으로 인하여 장마당
17) 『노동계약법』의 주요 내용은 다음과 같다
18) 파견근로는 중국이 대외개방을 시작하던 시기 외국기업의 직접 고용이 불가하였기에 파견의 형태로 근로자를 고용하였던 것에서 시작되었다. 1990년대 말부터 국유기업 개혁과 함께 기업체 파견이 증가하기 시작하였고 이후 시장화와 2000년대 말 『노동계약법』의 실시 및 글로벌 경제위기를 시점으로 발달하였다
19) 영세한 사업장에서 일하는 다수의 농민공들이 실질적으로 노동법령에서 제외되거나 보험제도의 실효성이 낮을 수 있다. 실제로 사회보험 범위가 확산되었음에도 아직까지 2013년 사회보장 가입률은 연금보험 15.7%, 상해보험 28.5%, 의료보험 17.6%, 실업보험 9.1%, 출산보험 6.6%로 2008년(연금보험 9.8%. 상해보험 24.1%, 의료보험 13.1%, 실업보험 3.7%, 출산보험 2.0%)에 비하여 향상된 것은 분명하지만 높은 수준이라고 보기 어렵다
20) 북한의 장마당은 농민들이 생산물을 다른 주민들에게 판매하는 농민시장으로, 비사회주의적 매매교환의 장을 의미한다
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