국회 소속기관 기록물은 국회 사무처, 국회 도서관, 국회 예산정책처, 국회 입법조사처가 공식적으로 결재 또는 접수한 기록물과 결재과정에서 발생한 수정 내용 및 이력정보, 업무 수행 과정의 보고사항, 검토사항 기록물을 의미 한다(김장환, 2018). 이 기록물은 국회기록물관리에 관련된 규칙 및 규정에 따라 완결 후 2년간 처리과에서 보관한 후에 기록관으로 이관 하고, 기록관은 이관기록물을 보존 후 9년이 경과한 다음에 국회기록보존소로 이관해야한다. 그러나 현재 국회엔 중간기록물 관리기관이 설치되지 않았기 때문에 각 처리과가 2년의 범위 안에서 보관한 후 국회기록보존소로 직접 이관 한다.

본 절에서는 국회의원 개인이 정치활동 과정에서 생산 및 접수한 개인 기록물과 국회의원실에서 공식 업무를 수행하면서 생산한 기록물을 통칭해 국회의원 기록물이라 칭한다.

국회의원은 국민의 직접·비밀·보통·평등 선거에 의해 자격이 결정되며, 국민을 대표하는 헌법기관으로서 법률 제정과 행정부 통제에 참여하는 국회의 구성원이면서 정당 구성원이고, 지역 대표자로서의 역할을 갖는다. 따라서 어느 하나의 역할만이 아닌, 국민을 대표하여 국회·정당·지역의 구성원으로서의 의정 활동을 수행한다. 이 과정에서 생산 및 접수된 국회의원 기록물은 <표 2>와 같다.

<표 2>에서 나타나듯이, 국회의원 기록물 중 위원회 혹은 회계 관련 기록들은 이관되지만 자료 요청서, 관련 부서 협의서 등 이해당사자들과의 관계 속에서 생산된 기록물이거나 지역 주민들의 청원 업무를 수행하면서 생산한 민원 관련 기록물은 국회기록보존소로 이관되지 못하고 이해관계자들에 의해 분산된다. 자체적으로 관리하는 경우에도 국회의원실은 의원 당선과 함께 구성되어 임기 종료 시 폐지되는 한시 조직의 성격과 국회의원실 내 보좌직원의 잦은 교체로 인해 체계적인 기록물 관리 수행하기에는 어렵다. ¹⁾

정당은 국민의 정치적 의사 표현을 위해 필요한 조직을 확보하고 민주정치 발전에 기여하는 것을 목표로 하는 조직이다. 이들은 헌법질서 내에 존립하면서 공직 선거에 후보자를 추천하고 지지하는 것 외에 입법에 참여하고 정부 형성, 야당 조직, 정책의 입안과 선전, 여론 형성 등을 통해 국가 운영에 직접적인 영향력을 행사한다.

따라서 본 연구는 정당의 기능을 공직 선거참여, 조직관리, 국회 활동, 정책 수립으로 정리하였으며, 지도부·의원·당원·유권자 등이 중앙당과 시·도당, 원내기구와 원외 기구에서 직무수행과 관련하여 생산·접수하는 모든 기록물을 정당 기록물이라 칭한다(김남희, 2016).

<표 3>에서 볼 수 있듯이, 정당은 국회의장 산하의 국회 조직이 아니기 때문에 제도적으로 국회에서 정당 기록물을 이관 받을 수는 없다. 다만, 국회사무처 의사국이 ‘교섭단체구성 및 소속의원이동’ 단위업무의 「교섭단체관계철」을 통해 교섭단체구성, 해체보고, 교섭단체 소속 의원 제적 및 가입 등의 보고 등에 대한 기록물을 관리하고 있다. 또한 선관위의 요청에 따라 「정당 관계철」을 통해 교섭단체별 국회의석수 확인 통보 문서와 정당등록·합당·해산 기록물 등에 관한 문서철을 관리할 뿐이다(김장환, 2015).

법적 구속을 받는 기록물은 당원명부, 공직선거 시 사용한 회계보고서와 영수증 등의 증빙서류뿐이며 이를 제외한 정세분석보고서, 선거 관련 수집 자료, 회의자료, 공천 공고, 공천결과 보고서, 투표록, 개표록, 연구 기획안, 연구 보고서, 정책 결정 보고서 등 준비과정에서 생산되는 대부분의 기록물은 정당 내 생산부서 혹은 당직자에 의해 사유화되어있거나 아예 기록화 되지 않는다(전수진, 2004).

국회는 소관 기록물의 영구 보존 및 관리를 위해 영구기록물 관리기관을 설치·운영할 수 있도록 규정한 공공기록물법 제10조에 의해 2000년 1월 1일 국회사무처에 국회기록보존소를 설치하였다. 그러나 2009년 4월, 국회기록보존소가 국회도서관으로 이관되면서 국회 영구기록물 관리기관은 국회도서관이 되었고, 국회기록보존소가 국회기록물 관리 업무를 위임받아 수행하게 되었다.

국회기록보존소는 소속기관의 기록물을 이관 받는 조직형 보존소와 국회 의정활동 관련자료를 수집하는 수집형 보존소의 역할을 동시에 수행한다. 이에 따라 국회기록보존소가 법적으로 이관 및 관리하는 기록물은 <표 4> 처럼 제헌국회부터 이관 받은 보존 회의록, 의안 문서들과 함께 국회의 소속기관이 생산한 일반 행정기록물, 국회에서 진행된 행사 관련 시청각기록물, 행정박물, 국회 소속기관에서 발간하는 간행물류이며, 이관기록물을 제외한 국회의정활동의 중요 결과인 국회의원 기록물, 정당 기록물 등은 자발적인 기증이나 구매 등으로 수집된다.

<표 5>에 따르면 국회의정활동의 주체인 의원 기록물, 정당 기록물 등은 이관 범위에 속하지 않는다는 이유로 수집에만 의존하고 있고, 법적 강제가 없는 상황이라는 이유로 현황 파악조차 되지 않은 채 일부 수집된 기록물만이 관리되고 있다. 하나의 예로, 2014년 12월 19일에 헌법재판소가 통합진보당 해산을 결정하면서 해당 정당 기록물의 거취가 불분명해짐에 따라 국회기록보존소와 선거관리위원회가 기록물을 수집한 바 있다. 국회기록보존소에서 총 57점을 수집 하였지만 이마저도 해산 이전에 수집한 기록물은 14점이며 나머지는 해산 이후에 수집된 기록물이다.²⁾ 해당 정당이 2011년에 창당 된 후 2014년 12월까지 4년여의 의정활동에도 불구하고 수집된 기록물의 양은 57점에 불과했다.

특히 한국 정당은 존립 자체가 위태롭거나 권력투쟁에서 패배할 가능성이 있는 경우, 생존을 위해 기존의 구조를 변화시키는 특징이 있다. 따라서 1963년 「정당법」 제정 이후 115개의 정당이 생겨났지만 평균 수명이 3년 27일에 그쳤다(정상명, 2009). 이러한 한국 정당의 가변적인 성격은 정당 기록물의 소실 위험을 더욱 가중시켰다.

2016년에 이르러 「국회도서관법」 개정과 함께 국회도서관 직무로 국회 의정활동 관련 기록물의 수집·정리·보존·평가·활용이 추가되었고,³⁾ 국회기록보존소가 국회 의정활동 기록물의 수집 및 관리 정책을 수립하여 소속 기관이 생산·접수한 공공기록물, 국회의원 기록물, 정당 기록물, 민간기록물 등 국회 의정활동과 관련한 기록물에 대한 수집을 계획했다. 그 결과 국회기록보존소는 교체되는 20개의 의원실로부터 기록물 157상자 5점을 수집하였고, 122개의 의원 홈페이지에서 사진기록물 2,369점을 수집한 바 있다(김장환, 2017). 국회도서관의 직무로써 국회 의정 활동 기록물 수집 조항이 추가되고 국회의원실의 기록물 기증이 증가한 것은 긍정적인 변화이다. 그러나 의정 활동 기록물 수집활동이 시작되었다고 해도 법적·제도적 차원에서의 이관이 아니기 때문에 강제성이 없었고 모든 의원실에서 기증이 이루어지지 않았다는 한계가 존재한다(현 희, 2016).

국회기록물의 수집형 보존소인 헌정기념관은 임시의정원 및 제헌국회 이래의 의정사와 국회 관련 기록물을 보관 및 전시하며 미래세대의 국가관 확립과 의회 민주 정치의 산 교육장으로서의 역할을 위해 설립되었다(국회사무처, 2013). 1978년 2월 25일 「국회도서관 직제」 개정과 함께 국회도서관 총무과에 홍보자료관이 설치되면서 헌정기념관에 국회의 헌정자료 수집·보존 업무가 명시되었고,⁴⁾ 이후 1985년에 국회도서관 헌정 자료 심의위원회가 국회 헌정 자료 심의위원회로 개칭되고 「국회 헌정자료 심의위원회 내규」에 헌정 자료의 수집·전시 및 평가 등이 명시되면서부터 헌정 자료의 수집 관리가 본격적으로 시작되었다.

헌정자료는 매뉴스크립트형 기록물로서 기록 정보자료와 행정박물로 구분 가능하며 「헌정기념관운영내규」에 따라 대한민국 국회의 구성 및 운영과 관련된 자료, 전·현직 국회의원의 의정활동과 관련된 자료, 역대 정당과 관련된 자료, 대한민국임시의정원 및 남조선과도입법의원과 관련된 자료, 기타 의회정치와 관련된 자료가 해당 된다. 기록정보자료에는 국회의원들이 의정활동 중 생산한 도서, 정당관련 간행물 등 시청각위주의 기록물들이 포함되고, 행정박물에는 국회의원이 외교활동 중 받은 선물류, 기념품류, 정당 관련 간판이나 명패 등이 포함된다(김영훈, 2010). 헌정기념관에서 수집 중인 기록물을 유형별로 살펴 보면 <표 6>과 같다.

<표 6>에서 보는 바와 같이 실제 헌정기념관이 2008년부터 2017년까지 10여 년간 수집한 문서 및 기록류는 총 445건이었으며 평균적으로 1년간 수집한 문서의 양이 50건에도 미치지 못했다. 가장 높은 비율을 차지한 수집유형은 기록물과 인쇄물인데, 그조차도 대부분이 도서류 및 복제품이어서 중요한 역사자료보다는 가치가 다소 떨어지는 수집품이 대부분이다. 국회가 일찍이 헌정자료에 대해 별도의 규정을 마련하여 수집을 시작했고 「국회기록물관리규칙」이 제정된 이후에도 법적효력을 그대로 유지시켰다는 사실은 헌정자료가 기록 유산으로 서의 보존가치를 인정받았음을 뜻한다(김영훈, 2010). 그러나 헌정기념관은 국회사무처의 홍보기획관 소속으로 사무처 총장의 직속 관할에도 불구하고 기록물관리전문요원이 배치되지 않고 기록물의 분류 및 등록 기준마저 없어 수집부터 탈산처리, 살균소독 등의 일련의 과정에서 미흡한 수준이기 때문에 제대로 된 수집 활동을 수행하지 못했다.

현행 국회공공기록물 관리에서 국회 소속기관의 기록물은 관련 법규에 의해 관리가 가능하지만 전·현직 국회의원과 정당의 의정활동 기록물은 관련 법규에 의해 이관되지 않아 국회기록보존소가 적극적으로 수집하지 않을 경우 산일될 가능성이 매우 높다(이승일, 2011). 그러므로 본 연구는 <표 7>에서 기존 국회의 관리대상 기록물의 범위를 ‘소속기관·국회의원·정당 등이 업무수행 중 공식적으로 결재 또는 접수한 기록물’, ‘결재과정에서 발생한 수정 내용 및 이력정보 등의 기록물’ 등을 추가하여 확대 규정하였다. 또한 현행 「헌정기념관운영내규」에 의해 제정 된 ‘헌정자료’가 국회기록보존소에서 수집될 근거를 마련하고자 국회 의정활동 기록물의 유형을 재정의하였다.

<표 7>은 국회의 관리대상을 확대하여 현재 국회기록물 관리 체제 내에서 관리되지 못하는 공백을 채우고자 「헌정기념관운영내규」를 준용하여 수정 한 결과로서, 국회기록보존소의 수집 대상에 대한민국 의회정치와 헌정사에 관련 있는 물품·인쇄물·시청각 자료 등으로서 보존·전시할 가치가 있는 역사자료를 포함시켰다.

국회는 2011년 「국회기록물관리규칙」 전부개정과 함께 각 소속기관에 기록관을 설치할 수 있는 근거가 삭제된 이후부터 영구기록물 관리기관이 기록관의 역할까지 모두 수행해왔다. 공공기록물법 상 기록관은 기록물 관리에 관한 기본계획을 수립 및 시행, 기록물의 등록·분류·편철 업무뿐만 아니라 영구기록물 관리기관으로의 이관·평가·폐기·공개·활용 등 일련의 기록물 관리업무를 진행한다. 따라서 영구기록물 관리기관이 중간기록물 관리기관의 역할까지 모두 수행하는 것은 업무의 비효율성을 초래 할 위험이 있기 때문에 국회는 의정활동 기록물 관련 기록관을 설치할 수 있는 법적 근거를 마련할 필요가 있다.

국회는 2011년 「국회기록물관리규칙」 전부개정과 함께 각 소속기관에 기록관을 설치할 수 있는 근거가 삭제된 이후부터 국회기록보존소가 영구기록물 관리기관이 기록관의 역할까지 모두 수행해왔다. 공공기록물법 상 기록관은 기록물 관리에 관한 기본계획을 수립 및 시행, 기록물의 등록·분류·편철 업무뿐만 아니라 영구기록물 관리기관으로의 이관·평가·폐기·공개·활용 등 일련의 기록물 관리업무를 진행 한다. 따라서 영구기록물 관리기관이 중간기록물 관리기관의 역할까지 모두 수행하는 것은 업무의 비효율성을 초래할 위험이 있기 때문에 국회는 의정활동 기록물 관련 기록관을 설치할 수 있는 법적 근거를 마련할 필요가 있다.

현재 「국회도서관법」은 국회도서관의 직무로 국회 의정활동 관련 기록물의 수집·정리·보존·평가·활용을 명시하고 있는 등 기록물 관리에 관한 조항을 명시하고 있지만 방대한 국회기록물을 전문적이고 체계적으로 관리하기에는 부족하다. 이와 관련하여 많은 선행연구들은 국회기록보존소의 독립기관으로의 개편을 제안했다. 김유승(2011)은 헌법기관기록물 관리기관의 독립성과 전문성 제고를 위해 국회의 영구기록물 관리기관은 국회기록보존소로 지정되어야 한다고 주장했으며, 김유승, 김장환(2013)은 국회기록물 관리가 「국회도서관법」에 근거를 두고 있지만 국회기록보존소의 기능과 역할, 조직적 위상을 보장받기 위해서는 국회 영구기록물 관리기관 역시 법적 근거의 강화가 필요하다고 주장했다. 이상 선행연구를 종합한 결과, 현재 「국회도서관법」이 국회도서관의 직무로 국회 의정활동 관련 기록물의 수집·정리·보존·평가·활용을 명시하고 있는 등 기록물 관리에 관한 조항을 포함하고 있지만 방대한 국회기록물을 전문적이고 체계적으로 관리 하기 위한 방안이 필요하다. 따라서 본 연구에서는 국회기록물관리에관한법률(안)을 제정하여 국회기록물 관리의 근거를 마련하고, 국회기록보존소를 영구기록물 관리기관으로 재지정하는 조항을 제안한다.

대통령기록법 제17조는 대통령에게 지정기록물에 대하여 열람·사본제작 등을 허용하지 않고 자료 제출 요구에도 응하지 않는 보호기간을 따로 정할 수 있는 권한을 부여했다. 따라서 지정기록물의 보호기간은 15년 범위 이내이며 개인사생활과 관련된 기록물은 30년 범위 이내로 지정 가능하다. 이는 기록물 공개와 관련된 보호 장치를 만들어 기록물 생산자가 부담 없이 기록물을 기증하게끔 유도할 수 있고, 국회 의정활동 기록물 생산자이자 정치활동의 주체임에도 불구하고 기록물 기증에 대한 의원들의 소극적인 태도를 개선할 수 있다.

따라서 본 연구는 공공기록법과 대통령기록법을 준용하여 의정활동 주체인 국회의원과 정당 기록물에 대해 보호 권한을 부여한다. 각 의원실과 정당은 해당 기록물에 한하여 열람·사본제작 등을 허용하지 않거나 자료제출의 요구에 응하지 않을 수 있는 비공개 기준을 별도로 마련할 수 있다. 다만 개인 사생활에 관한 기록물로서 공개될 경우 개인 및 관계인의 생명·신체·재산 및 명예에 침해가 발생할 우려가 있는 기록물, 의정활동 주체의 정치적 견해나 입장을 표현한 기록물로서 공개될 경우 정치적 혼란을 불러일으킬 우려가 있는 기록물 등에 한하여 가능하다.

의정활동의 공개는 의정활동 수행에 있어 체계적인 기록물 관리 이끌어내고, 의정활동 주체들의 책임 있는 업무 수행으로까지 이어진다(의회개방선언, 2012). 따라서 기록물에 대한 보호권한은 적극적인 기록물 공개를 유도하기 위한 장치이다. 이를 위해 국회는 의정활동 기록물을 보호하고 경우에 따라 공개를 유보할 수 있으나 원칙적으로 모든 기록물을 공개해야 한다는 것을 명문화해야한다.

국회기록보존소의 업무영역에서 가장 취약한 지점은 국회 의정활동 기록물 수집 관리의 전문성 제고이다. 한국 의회정치와 관련된 기록물은 강제적 수집 권한이 부여되어 있지 않아 국회의원 임기 종료와 동시에 많은 기록물이 파기되고 있으며, 현직 국회의원 기록물에 대한 수집 역시 미흡하며 의원직을 상실한 국회의원 기록물에 대한 제도적 관리는 사실상 불가능하다. 특히 정당의 중요기록물과 회의록은 수집할 수 있는 방법이 없다(이승일, 2011). 따라서 국회 의정활동 기록물의 수집에 대한 별도의 입법이나 수집 및 관리 방법 개발이 필요하다.

첫 번째, 국회의원 개인의 정치활동과 관련된 기록물을 수집 범위에 포함한다. 국회의원기록물은 국회의원실에서 직무수행과 관련하여 생산 및 접수한 공적 기록물 외에도 국회의원 개인이 정치활동을 수행하면서 생산한 기록물을 모두 포함해야 한다. 따라서 국회의원의 업무수행에 직접적인 영향을 미치지 않는 의정활동 기록물 중 국가적으로 보존할 가치가 있다고 인정되는 경우에는 수집할 수 있어야 한다. 이 조항은 대통령기록법의 개인 기록물 제도를 준용하였다.⁶⁾

두 번째, 대별 국회의 종료와 함께 낙선되었거나 의원직이 상실된 국회의원 기록물에 대한 수집권한을 부여한다.

세 번째, 정당의 합당·분당·해산 등 구조적 변동 시 정당 기록물에 대한 수집권한을 부여한다. 정당의 경우, 국회기록보존소와의 연계를 통해 적극적인 기록물 기증이 이루어져야하며 갑작스러운 정당의 구조적 변동 시 국회기록보존소가 정당 기록물에 대한 수집권한을 행사 할 수 있어야한다.

네 번째, 국회기록보존소가 헌정 자료에 대한 수집 권한을 행사하고 헌정기념관의 역할과 기능을 재조정한다. 헌정기념관은 임시의정원 및 제헌국회 이래의 의정사와 국회의 활동에 관한 기록물을 관리 및 전시하기 위해 설립된 기관임에도 불구하고 남조선과도입법의원, 대한민국임시의정원, 제헌국회와 관련하여 수집된 역사자료는 대부분 복제본이거나 거의 미비한 수준이다. 또한 역대 정당들과 관련된 자료나 국회의원의 의정활동과 관련된 자료 역시 크게 부족하다(김영훈, 2010). 본 연구는 헌정자료의 수집활동이 미비했던 원인을 헌정기념관의 전문적인 수집정책 부재로 판단하였다. 따라서 대한민국 의회정치와 관련 있는 기록물을 확보하기 위해 국회기록보존소는 수집정책을 명문화하여 기관의 사명 및 목적을 바탕으로 수집우선순위와 제한사항을 규정하고 수집대상물에 대한 연구조사 및 가치평가, 소장자와의 접촉 및 타 기관과의 업무협력 등의 체계적인 수집을 진행해야 한다.

국회기록관리위원회는 국회도서관 산하의 위원회로서 「국회기록물관리규칙」 제5조에 의해 국회기록물 관리에 관한 기본계획 수립, 비공개 기록물의 기간연장, 기록물의 회수 및 보상심의 등의 업무를 수행하며 국회기록물 관리에 관한 주요 정책을 심의·의결하는 최고기구이다. 그럼에도 불구하고 국회기록관리위원회는 현행 국회기록물 관리 체제를 바탕으로 운영되기 때문에 그 심의대상이 소속기관 기록물에 한정되어 있고, 위원이 소속기관의 장이 추천한 소속공무원과 국회기록보존소장 그리고 기록물 관리에 관한 전문지식과 경험이 풍부한 국회공무원 또는 외부전문가 중에서만 임명되기 때문에 위원 구성 역시 모든 의정활동 기록물을 관리하기에 적합하지 않다.

이와 관련하여 김장환(2014)은 국회기록관리 위원회의 위원구성에 대해 위원회의 전문위원급과 정당의 원내대표가 추천하는 당직자 등을 포함시키고 외부 전문가의 인적비율을 늘려야한다고 제안하였다. 이어서 김장환(2018)은 국회기록관리위원회를 국회의장 직속으로 하여 그 역할과 기능이 국회의원까지 미치도록 제안하였다. 이에 본 연구는 선행연구를 참고하되 <그림 2>와 같이 국회기록관리위원회에 국회 소속기관 기록물뿐만 아니라 국회의원과 정당 기록물을 모두 포함하는 관리권한을 부여하여 모든 의정활동기록물을 국회기록물 관리 체제 내에서 체계적으로 관리하고자 한다.

2013년 국회기록관리위원회는 소속기관 중 106개의 처리과를 대상으로 하여 ‘기록물관리 책임자의 업무 책임성’, ‘기록물 생산·등록여부’, ‘기록물 분류·편철’, ‘기록물 보존·정리·이관 기준 준수 여부’, 기타 등 크게 5개의 항목으로 구성된 항목별 기록물관리 현황 평가를 실시하였으며 그 결과를 바탕으로 2015년에 54개의 처리과를 대상으로 ‘찾아가는 맞춤형 지도·점검’을 실시한 바 있다. 나아가 2019년에는 국회 전 소속기관의 110개 처리과를 대상으로 현황평가를 실시하여 현장지도 및 점검을 시행하였다. 따라서 본 연구에서는 <그림 2>와 같이 국회기록관리위원회의 관리 대상을 확대하여 모든 의정활동 기록물의 생산자를 체계적인 기록물관리 교육 및 지도 대상에 포함시키고자 한다.

우선 국회기록관리위원회는 국회의장 직속으로 설치하여 그 역할과 기능이 국회 의정활동의 주체인 국회의원까지 미칠 수 있도록 한다. 또한 위원 구성은 국회기록관리위원회의 위원장 1인을 포함하여 국회 소속기관 레코드 센터장, 국회의원 레코드 센터장, 정당 기록관장, 국회기록보존소장, 교섭단체의 대표가 추천하는 의원 1인을 포함시키고 외부전문가로는 기록물관리에 관한 전문지식이 풍부한 전문가뿐만 아니라 정치 및 역사관련 전문가를 포함한다. 이를 바탕으로 국회기록관리위원회는 국회 소속기관기록물, 국회의원 기록물, 정당 및 교섭단체 기록물을 모두 포함하는 국회 관리대상 기록물의 회수 및 보상, 비공개 기간 연장 등을 심의하며 위원장은 회의 운영에 필요하다고 인정하는 때에는 관련 기록관에 관련 자료의 제출을 요청할 수 있고, 매년 관리대상 기관을 대상으로 한 기록물관리 현황 평가 및 지도감독을 수행해야 한다.

우리나라의 공공기록물 관리체계는 현용기록물-준현용기록물-비현용기록물 이라는 기록의 생애주기에 따라 처리과-기록관-영구기록물 관리기관 체제를 상정하였다. 즉 공공기관별로 기록관 설치를 의무로 하여 공공기관의 준현용기록물을 관리하고, 기록물 평가를 통해 선별된 기록물을 영구기록물 관리기관으로 이관·관리한다. 이 같이 처리과·기록관·영구기록물 관리기관의 3단계 관리체계가 공공기록물의 과학적이고 효율적인 관리를 위한 최적의 관행으로 인식되어왔음에도 불구하고 국회는 처리과와 영구기록물 관리기관의 2단계 관리체계로써 RMS(Records Management System)와 AMS(Archives Management System)의 기능을 통합한 ‘국회기록관리시스템’을 운영하고 있다.

영구기록물 관리기관인 국회기록보존소는 국회 상임위 및 특별위원회, 국회 사무처, 국회 도서관, 국회 예산정책처까지 총 81개 처리과의 기록물을 관리한다. 이는 소속기관들 간의 밀집도가 높은 국회의 조직적 특성을 반영한 기록물 관리 전략으로 볼 수 있다(김유승, 2011). 그러나 기록물의 영구적 보존을 책무로 하는 영구기록물 관리기관은 기록관과 차별되는 업무상의 특성을 지니기 때문에 영구기록물 관리는 중간기록물 관리 단계와는 구분된 채 보존 기록물의 가치를 평가하고 보존·관리하며, 이용자에게 서비스할 수 있는 업무를 강화하여야 한다. 이와 관련하여 김유승(2013)은 국회 소속기관의 규모·역할·기능에 따른 기록관 설치를 제안했다. 그러나 국회 소속기관마다 중간기록물관리기관을 설치할 필요는 없을 것이다. 이보다는 국회 소속기관 기록물을 이관받아 관리하는 통합 레코드 센터를 설치하면 비용과 인력의 측면에서 효율성을 발휘할 수 있을 것이다.

한편, 의원 기록물 관리에 관한 선행연구들이 제시한 방안도 재검토할 필요가 있다. 국회의원은 모두 300여 명으로 보좌 인력까지 포함 하면 하나의 공공기관에 해당 되는 인력이 근무하는 방대한 기관으로 볼 수 있다. 따라서 의원기록물 관리를 위해서는 다음의 사항을 고려해야 한다. 첫째, 국회의원은 그 자체가 하나의 헌법기관이기 때문에 국회의원실에서 생산되는 기록물도 기록관리제도로 편입시켜야 한다. 둘째, 국회의원의 면직 또는 의원직 상실로 인한 기록물 관리의 공백을 제도적으로 메꾸어야 한다. 셋째, 합당·분당·폐지가 잦은 한국 정당의 특성상, 갑작스레 합당 혹은 분당될 경우에 이 같은 기록관리상이 급변 사태에 적절히 대응할 수 있어야 한다. 넷째, 국회 의정활동 기록물은 정치적으로 민감한 사안에 대한 기록물이 상당수이며, 비정형화된 업무가 대부분이어서 중립적이고 전문적인 기록물 관리가 필요하다. 따라서 본 연구는 기존 연구들에서 우려한 재정적·공간적 문제를 해결하고 의정활동 주체들이 갖는 특성을 고려한 결과 <그림 3>과 같은 레코드센터 설치를 제안한다.

<그림 3>은 국회 의정활동 기록물 관리구조의 개편을 위해 국회 의정활동 기록물의 생산기관을 크게 국회 소속기관, 의원실, 정당 및 교섭단체로 정의하였으며, 국회 소속기관과 국회의원실에는 국회 소속의 중간기록물 관리기관을 설치할 것을 제안하였다. 이는 국회기록관리위원회에 모든 의정활동 기록물에 대한 관리권한을 포함시키는 법안 개정 작업을 바탕으로 구상하였다.

레코드 센터의 장은 다음의 사항을 수행해야 한다. 첫째, 국회 의정활동 기록물 관리에 관한 기본적인 계획을 수립하고 이를 시행해야 한다. 둘째, 국회 의정활동 기록물에 대한 이관·수집·분류·평가·기술·보존·폐기와 관련된 업무계획을 수립해야 한다. 셋째, 국회 의정활동 기록물 중 비밀기록물이나 비공개기록물에 대해 재분류를 실시해야한다. 넷째, 역사적 가치가 있는 국회의원의 개인기록물이나 역대 정당관련 기록물을 수집 관리해야한다. 다섯째, 국회 의정활동 기록물 관련 유관기관과 협력관계를 유지해야한다. 여섯째, 국회 의정활동 기록물 관련 연구 활동을 지원해야한다. 한편, 「국회기록물관리규칙」 제36조 ‘체계적이고 전문적인 기록물 관리를 위하여 기록관은 전체 정원의 4분의 1이상(4분의 1이 1인 미만인 때에는 1인 이상)의 기록물관리전문요원을 배치하여야한다’를 준용하여 소속기관 레코드센터, 의원 레코드센터, 정당 기록관은 각각 기록관 전체정원의 4분의 1이상(4분의 1이 1인 미만인 때에는 1인 이상)을 기록물관리전문요원으로 배치해야한다.

1) 소속기관 및 국회의원실 기록물의 생산 및 이관 단계

본 연구에서는 <그림 3>의 국회기록물관리 구조를 토대로 국회 의정활동 기록물의 이관시기 및 방법을 구분하였다. 이때 이관 시기 및 이관 방법은 기존 국회기록물 관리 체제와 대통령기록물법을 바탕으로 하되 기록물의 특성을 고려하여 구분하였다.

「국회기록물관리규칙」에 따르면 “소속기관”은 보존 기간 기산일부터 2년의 범위 안에서 기록물을 보관한 후 국회도서관으로 이관해야 하며 매년 5월 31일 국회도서관에 전년도의 기록물 생산현황을 통보해야한다. 그러나 <그림 3>에 따르면, 국회 소속기관은 기존 기록물 이관체계를 유지하되 소속기관의 기록물을 2년 범위 안에서 소속기관 레코드 센터로 이관해야 하며, 매년 5월 31일 소속기관 레코드센터의 장에게 전년도의 기록물 생산현황을 통보해야 한다. 이때 보존기간이 10년 이하인 기록물은 보존기간 종료 시까지 소속기관 레코드센터에서 보존하며, 보존기간이 30년 이상인 기록물은 보존기간 기산일부터 10년이 경과한 다음 연도 중에 국회기록보존소로 이관해야한다. 즉 해당 기록물을 처리과에서 곧바로 국회영구기록물 관리기관으로 이관하는 기존의 구조에서 처리과-기록관-영구기록물 관리기관의 구조를 제안한다.

<그림 3>에 따르면, 국회의원 기록물의 경우에는 국회의원 개인이나 국회의원실에서 공식업무를 수행하면서 생산 및 접수한 기록물 생산현황을 매년 국회의원 레코드센터에 통보해야한다. 다만, 임기가 종료되는 해와 그 전년도의 생산 현황은 임기가 종료되기 전까지 통보해야 한다. 이관의 경우, 4년마다 치르는 선거결과에 따라 국회의원실이 유지되거나 해체되는 조직의 유동성을 고려해 의정활동 수행 시 생산 및 접수한 국회의원 기록물을 임기 말에 국회의원 레코드 센터로 이관해야 하며 임기종료 6개월 전부터 이관 대상 기록물의 확인· 목록 작성 및 정리 등 이관에 필요한 조치를 강구하여야 한다. 다만, 임기 중에 의원 자격이 박탈되어 국회의원실이 해체되는 경우에는 지체 없이 국회의원 레코드센터 이관해야한다. 레코드 센터에 이관된 기록물 중 보존 기간이 10년 이하인 기록물은 보존기간 종료 시까지 국회의원 레코드센터에서 보존하며, 보존 기간이 30년 이상인 기록물은 보존 기간 기산일부터 10년이 경과한 다음 연도 중에 국회기록보존소로 이관해야한다.

2) 평가 및 폐기단계

본 연구에서는 국회 의정 활동 기록물의 평가·폐기 업무를 공공기록물법 시행령 제43조 평가·폐기 조항에 근거하여 구성하였다. 소속기관 레코드 센터의 장은 보존 기록물 중 보존기간이 경과한 기록물에 대하여는 생산부서 의견조회, 소속기관 레코드센터 기록물관리전문요원의 심사 및 국회기록물평가심의회의 심의를 거쳐 보존기간 재책정, 폐기 또는 보류로 구분하여 처리해야 한다. 보존기간이 준영구인 보존기록물이 보존기간 기산일부터 70년이 경과한 경우에는 소속기관의 의견조회, 소속기관 레코드 센터 기록물관리전문요원의 심사 및 기록물평가심의회의 심의와 국회기록보존소와의 협의를 거쳐 해당 기록물의 보존가치를 평가하여 보존기간을 영구로 재책정하거나 보류 또는 폐기로 구분해야 한다.

국회의원 기록물의 경우, 생산부서의 의견조회와 각 레코드센터 기록물관리전문요원의 심사 및 국회기록물평가심의회의 심의를 거쳐 보존기간 재책정, 폐기 또는 보류로 구분해야하며 폐기가 결정된 국회 의정활동 기록물의 목록은 관보 또는 정보통신망에 고시해야 한다. 보존기간이 준영구인 보존기록물이 보존기간 기산일부터 70년이 경과한 경우에는 생산부서의 의견조회, 각 레코드센터 기록물관리전문요원의 심사 및 기록물평가심의회의 심의와 국회기록보존소와의 협의를 거쳐 해당 기록물의 보존가치를 평가하여 보존기간을 영구로 재책정하거나 보류 또는 폐기로 구분해야 한다.

한편, 정당 및 교섭단체의 경우에는 각각의 정당에 기록관 설치를 의무화하고 국회기록보존소와의 적극적인 기록물 수집과 연계를 추진해야한다. 정당 기록물 관리에 관한 연구는 국내에서 다양하게 진행된 바 있지만 아직까지 많은 부분에서 논의가 필요하다. 이와 관련하여 전수진(2004)은 정당의 비현용기록물 보존과 관리를 담당하는 기구를 별도 법인인 정책연구소에 설치하는 방안을 제시하였다. 한편 정상명(2009)은 국회 내 정당기록관 설치안을 두고 정당이 국회의장 소속이 아닌 상황에서 국회기록보존소가 정당에서 생산하는 모든 공적 기록물관리에 대한 주무 기관이 될 수 있는지에 대해서는 논란의 여지가 있다고 판단하였다.

따라서 본 연구는 이를 모두 고려하여 정당법에 기록관 설치 의무화 조항을 추가하고, 각 당규와 당헌에 기록관 및 기록물 관리에 대한 세부사항을 명시하여 당 전체 구성원으로 하여금 체계적인 기록물 관리를 유도하고자 한다. 이는 앞서 국회의장 소속으로 설치된 국회기록관리위원회에 모든 의정활동 기록물에 대한 관리 권한을 포함시키는 조항에서 비롯되었다. 국회기록관리위원회에는 국회의원레코드센터 장, 소속기관레코드센터 장, 국회기록보존소의 장을 포함해서 정당 및 교섭단체 기록관장과 교섭단체에서 추천한 의원 1인을 포함시켜 대상 조직들과의 적극적인 연계를 추진할 수 있다. 각 정당이 공정하고 독립적으로 기록물을 관리하되 국회기록관리위원회는 정당 기록물 관리에 관한 기본정책 수립, 기록물의 회수, 기록물 관련 심의 권한을 통해 주기적인 기록물 관리 점검 권한을 갖는다. 이에 따라 정당 기록관은 국회기록관리위원회를 통해 매년 기록물 생산·등록, 분류·편철, 보존·정리·이관 등 일련의 기록물관리 업무에 대한 점검 및 지도를 받을 수 있다. 만약 정당이 독자적으로 기록물을 관리하는 데 있어 공간적 이유, 전문적인 능력의 부재 등의 이유로 기록관 운영이 어려울 경우에는 국회기록보존소에 기록물 관리를 위탁해야 한다.

이상 <그림 3> 레코드센터 설치안은 각각의 레코드센터가 설치되어 중간기록물관리단계에서 생산·이관·평가·폐기 단계의 기록물 관리를 수행함에 따라 국회기록보존소가 입법부의 영구기록물 관리기관으로서 전문적이고 체계적으로 기록물 관리를 수행할 수 있도록 업무 부담을 줄여주는 데 기여할 것이다.

앞서 3장에서 살펴본 것처럼 직제개정으로 인해 국회기록보존소와 헌정기념관의 운영이 분리되면서 법적 측면에서의 기록물 중복뿐만 아니라 실무적인 측면에서의 이원적 수집이 발생했다. 따라서 국회기록보존소와 헌정기념관은 업무 중복 및 수집 경쟁을 해결하기 위해서 국회 의정활동 기록물 관리에 대한 역할 재정립하고 두 기관이 상호 업무협의를 통해 기관간 수집경쟁에 따른 기록물의 분리 방지 및 기관 간의 협력을 도모해야 할 필요가 있다. 이미 많은 선행연구들에서 국회기록물과 헌정 자료관리의 이원화를 지적한 바 있다. 이와 관련하여 김장환(2017)은 국회도서관, 국회기록보존소, 헌정기념관의 통합을 전제하고 도서와 기록물, 헌정 자료를 통합 관리 및 서비스하고자 했다. 국회기록보존소는 2019년 추진계획으로 「국회기록물관리규칙」에 헌정 자료 등 국회의 원, 정당 등 의정 활동 기록물을 수집 근거를 신설하고자 규칙 및 직제 개정을 목표하였다(국회기록보존소, 2018).

이를 참고하여 본 연구는 헌정기념관과 국회 기록보존소의 통합을 전제하여 역할 재정립을 제안하고자 한다. 먼저 헌정 자료의 수집 업무를 국회기록보존소로 일원화하기 위한 기반을 마련하기 위해서는 법규상 개정작업이 선행되어야 한다. 공공기록물법에서 위임된 「국회기록물관리규칙」과 동 규정은 「헌정기념관운영내규」 보다 상위법규이기 때문에 헌정 자료의 수집 및 관리 부분은 「국회기록물관리규칙」과 동 규정을 따르는 것이 적절하다. 따라서 「국회기록물관리규칙」에서 헌정 자료에 대한 근거조항을 설정하고, 헌정기념관에서는 전시업무만을 수행하도록 헌정기념관운영내규를 폐지한 후 「국회기록물관리규칙」으로 흡수시켜야 한다.