데이터의 위상이 예전과는 달라졌다. 과거에는 생산되는 데이터의 양이 많지 않았고 데이터를 처리하는데 오랜 시간이 소요되었지만 현재 상황은 그렇지 않다. 데이터는 실시간으로 끊임없이 생산되고 숫자, 기호 등의 정형 데이터뿐 아니라 텍스트, 이미지, 동영상 등 다양한 종류의 비정형 데이터가 대량으로 발생하고 있다. 여기에 데이터 처리 속도가 급격하게 빨라지면서 데이터의 활용 가치는 더욱 높아졌다. 이러한 경향은 기록관리 분야에서도 확인되는데, 기존 전자문서 중심의 기록관리 환경이 행정정보 데이터세트의 관리·보존으로 확장해 가고 있다.

일반적으로 잘 알려진 기록관리의 원칙, 이론들은 그 당시의 기록관리 환경에 맞게 고안된 기록관리 방법론으로 시대적 맥락을 같이 한다. 라이프사이클 모델은 1934년 미국 국립기록보존소에서 대량의 종이기록을 효율적으로 관리하기 위해 브룩스에 의해 체계화되었다. 레코드 컨티뉴엄은 호주에서 2차 세계대전 시기의 대량 전시기록을 정리하는 사업(기록감축 캠페인)을 진행하면서 기록관리의 문화적 목적만을 고집하는 경향에서 벗어나 업무 효율성 등 행정적 목적을 지향하는 관점이 반영된 것이다(김명훈, 2021). 환경의 변화는 새로운 필요를 낳는다. 정보기술의 발전으로 각종 시스템에서 데이터가 대량으로 생산되고, 데이터의 중요성이 인식되면서 기록으로서 데이터의 안정적 보존과 활용이 현재 시점에서 기록연구직이 해결해야 할 과제인 셈이다.

2005년 기록관리 혁신 로드맵에서 행정정보 데이터세트가 기록관리 대상으로 처음 선언되었다. 2010년에는 「공공기록물 관리에 관한 법률」 시행령에 행정정보 데이터세트가 기록관리 대상으로 추가 되었다. 2018년 행정정보시스템 전자기록물 관리 BPR/ISP가 설계되면서 본격적인 데이터세트 관리를 위한 체계가 마련되었다. 2020년 3월 「공공기록물 관리에 관한 법률」 시행령이 개정되면서 마침내 행정정보 데이터세트의 기록관리 적용, 실행 방법이 명문화되었다. 이에 발맞추어 국가기록원에서는 행정정보 데이터세트 기록관리 시범사업을 2019부터 시작하여 현재까지 지속하고 있다.

하지만 이러한 정책 흐름과는 달리 법적 의무사항을 시급히 이행해야 하는 각급 기관의 기록담당자들은 참고할 만한 기록관리 사례가 적고 데이터 분석, 단위기능 설정, 처분제약 발생사항 등 익숙하지 않은 개념들이 등장하면서 그 시작에서부터 많은 어려움을 겪고 있다.

본 고는 2019년 1차 국가기록원 시범사업에 참여한 전자인사관리시스템(이하 e-사람)의 기록관리 체계를 마련한 과정을 데이터세트 관리기준표 작성을 중심으로 정리, 분석하였다. 먼저, 행정정보 데이터세트 기록관리의 특징을 이해하기 위해 기존 제도와의 차이점을 비교하였다. 다음으로 e-사람 데이터세트 관리기준표 작성 절차와 관리기준표 항목별 작성 사례를 구체적으로 살펴봄으로써 전체 작성 과정의 설계와 시스템 분석, 단위기능의 설정, 보존기간 책정 등의 기록관리 기준을 정립하는데 활용될 수 있게 하였다. 또한 분석 결과에서 데이터세트 관리기준표에 나타난 문제점을 찾아내고 보다 합리적인 데이터세트 관리기준표 운영을 위한 개선방안을 제시하였다.

본 고에서는 데이터세트 관리기준표를 실제 행정정보 시스템에 적용한 사례를 분석한 것이다. 공공표준, 매뉴얼에서 구체적으로 다루어지지 않은 행정정보 데이터세트 기록관리의 특성, 단위기능에 대한 이해, 보존기간 책정 등 기존 기록관리 체계와의 차별성 인식을 바탕으로 기준표 작성에 있어 실무적인 이해를 돕고자 했다. 또한 e-사람 데이터세트 관리기준표를 작성하면서 드러난 문제점 또는 보완사항에 대해 개선방안을 도출하였다.

문헌연구로 기존 행정정보 데이터세트 관련 학술논문과 e-사람 데이터세트 시범사업 결과물인 시스템 분석 자료, e-사람 기록관리 실행매뉴얼, e-사람 데이터세트 관리기준표 등을 정리, 분석하였다. 시범사업 당시 기록관, 정보화부서, 제도부서, 국가기록원으로 구성된 협의회에서 진행한 면담자료, 회의자료 등을 참고하여 e-사람 데이터세트 관리기준표 작성의 실무 내용을 살펴보았다.

먼저, e-사람의 기록관리 체계 구축 배경에 대해 이관, 폐기라는 현실적인 필요와 소관 법령의 개정이라는 제도적 변화를 구체적으로 살펴보았다. 또한 역사기록물로서 인사데이터의 중요성을 언급하면서 현재 e-사람 데이터가 갖는 높은 가치와 활용성에 근거하여 기록관리의 당위성을 설명하였다.

다음은 기존 기록관리 체계와 차별적인 데이터세트 기록관리의 특징을 알아보기 위해 전자문서와 행정정보 데이터세트의 관리상 차이점을 분석하였다. 일반기록물의 분류체계인 기록관리기준표와 데이터세트 관리기준표의 작성과정과 속성정보를 비교하여 그 차이점을 살펴보았다.

데이터세트 관리기준표 작성에서는 기록담당자 관점에서 업무프로세스를 정립하였고 참여기관인 기록관, 정보화부서, 제도부서, 국가기록원의 역할을 구분하여 주요 업무에 대해 정리하였다. 자료 수집 단계에서 참조할 수 있는 주요 정보로 범정부EA를 설명하면서 EA에서 관리하는 시스템 정보를 이해하고 데이터세트 관리기준표에 활용할 수 있는 영역을 조사하였다.

한편, 데이터세트 관리기준표는 6개 영역으로 구성되는데 이 중 데이터정보, 업무정보, 기록관리정보를 중심으로 세부항목을 분석하였다. 단위기능의 성격과 역할, 단위기능 설정 방법 등을 구체적으로 알아보았고 보존기간 책정과 처분제약 발생사항에 대해서도 e-사람의 적용 사례를 들어 설명하였다.

이러한 데이터세트 관리기준표의 정리, 분석과정을 통해 문제점 또는 보완사항을 발견할 수 있었다. 그리고 기록관리 대상 선정, 단위기능 설정, 비정형 데이터 관리, 처분제약 발생사항 등과 관련된 개선 방안을 제시하였다.

행정정보 데이터세트에 대한 기존 연구는 데이터세트 기록관리의 필요성 및 정책 방향을 제시한 연구, 데이터세트 기록관리 프로세스와 방법을 다룬 연구, 개별 행정정보 데이터세트에 대한 기록관리 방안을 마련한 연구로 크게 나누어 볼 수 있다.

먼저 왕호성과 설문원(2017)은 현행의 전자기록관리 정책을 데이터세트에 적용하기에 한계가 있음을 지적하였다. 생애주기적 기록관리 관념 탈피, 전체 데이터베이스를 데이터세트 관리단위로 설정, 전자기록의 물리적 보존 중심에서 이용가능성과 재현성으로 관점 전환, 보존가치를 중심으로 관리 대상 선별 및 시스템 자체에 기록관리 방안 마련 등 데이터세트 기록관리의 기본적인 정책 방향을 제안하였다.

이승억과 설문원(2017)은 데이터형 전자기록을 핵심 관리대상으로 삼을 것을 강조하면서 유동성 전자기록 관리를 위한 메타레벨 기술 템플릿을 제안하였다. 기존 분류체계인 단위과제의 적용이 힘든 데이터세트에 대해 분류기준의 다원화를 제시하였으며 현행 철-건 구조의 2계층 탈피를 피력하는 등 데이터세트의 관리 프로세스 방향을 제시하였다.

데이터세트 기록관리의 프로세스와 방법을 정립한 연구로 조은희와 임진희(2009)는 데이터세트 기록화에 선행되는 기록건 식별 개념을 정의하였다. 이를 바탕으로 데이터세트 기록화를 위한 선별과정을 기록화 대상이 되는 데이터세트의 결정, 데이터세트 기록건 식별, 데이터세트 관리계층 구성으로 제시하였다.

한편, 실제 시스템 분석을 통해 데이터세트의 기록관리 기준과 절차를 제안한 연구도 진행되었다. 오세라와 이해영(2019)은 6개 공공기관 행정정보시스템을 현장 조사하고 기능과 데이터를 분석하여 데이터세트의 관리단위와 기준 및 절차를 제시하였다. 시스템 기능 분석과 데이터베이스 테이블 매핑을 통해 최소 관리단위를 도출하였다. 관리기관정보, 업무정보, 법규정보, 시스템정보, 데이터정보, 기록관리정보 등 데이터세트 관리기준표의 구성항목과 서식을 정립하였으며 준비등록, 생산기관 기록관리, 영구기록관리로 구분하여 데이터세트 기록관리 절차를 마련하였다. 시스템 분석을 통해 데이터세트의 관리단위와 기준, 절차를 마련한 연구로써 현장에 직접 적용할 수 있는 구체적 기록관리 실행 모델을 제시한 것으로 중요한 의미를 갖는다.

각 시스템의 데이터 특성을 기반으로 그에 적합한 기록관리 방안을 도출한 연구로는 교육행정정보시스템(임미숙, 2007; 한철희, 2007), 표준인사관리시스템(진채환, 2007), 디지털예산회계시스템(이은별, 2008), 국가종합전자조달시스템(이순한, 2008), 지리정보 데이터세트(최정윤, 2009), 방사선안전관리시스템(황진현 외, 2014) 등의 연구가 있었고 최근 이재영과 정연경(2021)은 폐교 사립대학의 통합정보관리시스템을 대상으로 기록 대상 선정, 데이터세트 관리기준표 작성, 평가 및 폐기 등 데이터세트 기록관리 방안을 제시하였다.

행정정보 데이터세트 관리기준표 작성이 의무화되고 공공표준으로 행정정보 데이터세트 기록관리 기준(관리기준표 작성 및 이관규격)이 공표되었지만 현재 운용 중인 정보시스템을 대상으로 데이터세트 관리기준표의 작성 과정을 분석하고 개선방안을 제시한 사례는 없었다. 본 고의 사례 분석을 통해 행정정보 데이터세트 관리기준표 작성의 실무적 고려사항을 살펴보고 개선방안을 제안하고자 한다.

전자인사관리시스템(Electronic Human Resource Management System)은 중앙행정기관의 인사업무를 지원하는 시스템이다. e-사람은 크게 두 가지 기능으로 구분된다. 하나는 중앙행정기관의 인사 관련 데이터베이스를 구축하고 인사담당자와 직원들이 일상적인 인사업무를 효율적으로 처리하도록 지원하는 업무 기능이다. 다른 하나는 인사 관련 현황 및 통계자료를 중앙인사관장기관에 제공하여 합리적인 인사정책을 수립할 수 있도록 지원하는 활용 기능이다.

2001년 9월에 구축되어 70여개 중앙행정기관에 보급되었으며 업무담당자들이 평균 2.56시간을 사용하는 핵심 업무시스템으로 37만여명의 인사, 급여, 복무, 성과 등 인사데이터를 관리하고 있다. 유사한 기능을 가진 시스템으로 지방자치단체의 표준지방인사정보시스템(人사랑), 교육부의 교육행정정보시스템(NEIS) 등이 있다.

e-사람은 2019년 국가기록원에서 주관하는 행정정보 데이터세트 기록관리 구축 사업에 참여하였는데, 참여 배경은 e-사람 데이터의 이관과 폐기에 대한 현실적인 필요에서 시작되었다. 먼저, 한시 정부조직에 대한 이관문제가 있었다. 국가기후환경회의와 같이 위원회 활동이 종료되어 폐지된 경우, 인사, 복무 등 인사데이터의 소유권한을 가진 주체가 사라지면서 경력증명서 발급, 소송자료 제출 등을 위한 데이터 접근, 활용이 불가능해진 것이다. 인사혁신처 정보화부서에서 e-사람을 관리하고 있지만 시스템 플랫폼을 운용, 관리할 뿐 데이터의 생산·접근·사용 권한은 없다. 일반적인 종이기록물은 정부부처가 폐지되어 인계받는 기관이 없을 경우 국가기록원으로 이관할 수 있지만 행정정보 데이터세트는 이관 절차, 방법이 마련되어 있지 않아 데이터의 이관 문제는 현실적이고 시급한 사안이었다.

다음은 데이터의 폐기 문제이다. 가족돌봄휴가, 모성보호시간, 육아시간과 같은 가정 친화적 복무제도가 활성화되면서 복무 승인을 위한 증빙자료로 가정통신문, 병원진단서 등 각종 증빙서류를 첨부해야 하는 경우가 증가하였다. 이로 인해 스캔 파일 용량이 1-2MB 정도로 동종의 대용량 파일이 첨부되고 누적되면서 저장 공간 부족, 시스템 부하 등 장애를 초래하였다.

한편, 행정정보 데이터세트 기록관리에 대한 법적 근거가 마련되고 2020년 10월 1일부터 시행되면서, 공공기관에서는 의무적으로 행정정보 데이터세트에 대한 기록관리를 수행해야 한다. 지난해 개정 법령의 요점은 먼저, 행정정보 데이터세트 관리기준표를 작성·운영해야 한다는 것이다. 데이터세트는 기존 철-건 구조로 이루어진 전자문서의 분류체계를 수용하기 어려운 문제가 있었다. 또한 데이터세트는 하드웨어, 소프트웨어에 종속되어 있기 때문에 데이터세트를 관리한다는 것은 데이터와 이를 운용하게 하는 하드웨어, 소프트웨어 모두를 관리해야한다는 의미이다. 그래서 관리기준표에는 이러한 시스템 운용 환경에 대한 영역도 포함하고 있다. 다음으로 시스템을 기본단위로 행정정보 데이터세트를 관리해야 한다. 이것은 기존 처리과-기록관-영구기록물관리기관으로 이어지는 분절적, 단계적 기록관리 방식에서 벗어나 데이터의 물리적 이관에 따른 무결성 훼손을 방지하기 위한 조치라 볼 수 있다. 또한 시스템 담당 기관과 영구기록물관리기관이 협업하여 관리기준표를 확정하게 하여 투명하고 전문적인 데이터세트 기록관리 기준을 마련하고자 하였다. 이러한 제도적 개선 방향이 정해지고, 한시 정부조직 데이터의 이관 문제, 동종 대용량 데이터의 폐기 문제 등 당면 과제를 해결하기 위해 e-사람 기록관리 체계를 구축하게 되었다.

데이터의 중요성이 날로 증가하고 있다. 여러 영역의 데이터 가운데 특히 정부기관에서 생산한 데이터는 정확성, 신뢰성, 안정성 측면에서 높은 품질을 가지며 e-사람 데이터는 중앙행정기관의 인사 관련 빅데이터로서 다양한 활용성을 내포하고 있다.

조선시대 인사 관련 기록도 중요한 역사적 가치를 갖는다. 〈그림 1〉은 「文武雜科榜目」(문무잡과방목)으로 1513년에 치러진 과거시험 합격자 명단을 수록해 놓았다.

문과, 무과, 잡과에 걸쳐 작성한 합동방목으로서 가장 오래된 방목으로 보물 603호로 지정되었다. 합격자 정보에는 합격자의 성명, 자, 본관, 거주지, 생원진사시 합격 연도, 처의 성, 부의 職役(직역)과 이름, 모의 성, 형제 이름, 부모 생존여부 등이 기록되어 있다. 비슷한 유형의 기록으로 조선시대 생원, 진사 합격자 명부인 司馬榜目(사마방목)이 있고 조선시대 과거시험 합격자 종합명부인 國朝榜目(국조방목)이 전해지고 있다.

이러한 명부 형식의 인사기록은 오늘날 인사혁신처에 운영하고 있는 e-사람과 맥락을 같이 한다. 「문무잡과방목」은 중앙 정부에서 합격자의 답안지에 기재된 인적사항을 기초로 작성하였고 금속활자를 사용하여 인쇄하였으며 예조 등 유관 기관과 합격자에게 배포된 것으로 보인다.

「문무잡과방목」의 생산 당시 활용 가치와 오늘날의 역사적 가치를 비교해 보면, e-사람 데이터의 현용 가치와 비현용 가치를 가늠해 볼 수 있다. 「문무잡과방목」은 생산 당시에 적재적소의 인사 배치와 운영에 수시로 참고 되었을 것이고 현재는 합격자 성관, 거주지 분석 등을 통해 합격자 동향을 파악하거나 과거제도사, 양반사회사 등의 연구에 활용되고 있다. 이처럼 e-사람의 인사데이터 또한 현재의 인사 업무지원과 정책 활용 등의 가치를 넘어서 한국 정부의 인사 제도와 정책의 변천을 보여주는 역사기록으로써 충분한 가치를 가진다.

온전한 데이터의 보존과 활용을 보장하기 위해서는 시스템의 안정적 운영과 보존 정책 마련이 수반되어야 한다. 데이터세트는 데이터와 운영 S/W, H/W가 결합된 유기체이며 데이터세트의 보존을 위해서는 기능과 외형이 함께 재현될 필요가 있다(왕호성, 설문원, 2017). 국가 인사데이터 효율적으로 관리하고 장기적으로 보존하기 위해 e-사람이라는 단위 시스템에 적용할 수 있는 데이터 선별, 평가·폐기, 보존 등의 절차와 기준이 마련되어야 한다.

행정정보 데이터세트 관리기준표 작성에 앞서 기존 기록관리체계와 대비되는 데이터세트 기록관리의 특징을 먼저 살펴 볼 필요가 있다. 〈표 1〉은 전자문서와 행정정보 데이터세트가 갖는 차이점을 기록관리 단계별로 구분하여 정리한 것이다.

가장 두드러진 차이점은 바로 분류체계이다. 전자문서는 정부기능분류체계(BRM)에 따라 단위과제, 단위과제카드(기록물철)의 형식으로 기록물을 분류하여 관리하고 있지만 행정정보 데이터세트는 표준적 분류체계 없이 시스템별 단위기능을 중심으로 기록관리가 이루어진다. 단위기능은 보존기간 적용단위이면서 동시에 폐기, 이관 등 처분이 이루어지는 관리단위이기도 하다.

전자문서는 결재권자가 결재함으로써 성립하고 수신자에게 도달됨으로써 효력이 발생한다. 하지만 대부분의 행정정보 데이터세트는 별도 결재행위 없이 입력하면 그대로 저장, 관리된다. 이관에서도 전자문서는 처리과, 기록관, 영구기록물관리기관으로 이어지는 분절적인 절차를 거쳐 관리되지만 행정정보 데이터세트는 시스템 자체 보존을 원칙으로 하고 시스템 종료 등의 특정 사유가 발생할 경우 영구기록물관리기관으로 이관된다.

한편, 보존포맷에서도 차이를 보이는데 전자문서는 문서보존포맷으로 PDF/A, 장기보존포맷으로 NEO 형식을 취하고 있지만 데이터세트는 문서보존포맷과 같은 중간 단계의 보존포맷 없이 원 데이터를 그대로 보존하고 국가적 보존이 필요한 중요 데이터의 경우 선별적으로 SIARD-KR을 통해 영구기록물관리기관으로 이관한다. 또, 전자문서는 기록물건별로 엄격하게 공개여부를 구분하여 관리하고 5년 주기 등 특정 시기마다 공개재분류를 위한 절차가 마련되어 있지만 데이터세트는 단위기능별 비공개 정보에 대해 기술하고 있을 뿐 구체적인 공개재분류에 대한 정책이 없는 상황이다. 활용 측면에서 전자문서는 기록관리시스템에 보유한 모든 기록을 검색할 수 있으며 열람 신청과 승인을 통해 열람, 저장이 가능하다. 하지만 데이터세트는 시스템 사용 권한에 따라 데이터의 접근 범위가 달라지는데, 일반사용자들은 간단한 조회기능을 활용할 수 있고 시스템 관리자의 경우 통계 정보, 쿼리를 사용한 특정 데이터세트 추출 등 폭넓게 데이터를 검색하고 활용할 수 있다. 평가·폐기는 절차가 동일하지만 전자문서는 평가단위가 기록물철(단위과제카드)인 반면 데이터세트는 단위기능별로 진행된다는 점이 차이를 갖는다. 전자문서는 hwp, pdf, odt, 스프레드시트 등 비정형파일로 구성되지만 행정정보 데이터세트는 데이터베이스가 대부분을 차지하고 첨부파일 형태로 비정형파일이 함께 관리되고 있다. 데이터세트 기록관리의 특징을 간략히 기술해 보면 ‘시스템에 저장된 정형·비정형 데이터를 단위기능으로 구분하여 자체적으로 보존하고 이관이 필요할 경우 SIARD-KR 포맷을 통해 중요 데이터를 선별적으로 영구기록물관리기관으로 이관한다’로 정리해 볼 수 있다.

〈그림 2〉는 기록관리기준표와 데이터세트 관리기준표의 작성 절차와 구성항목을 비교한 것이다. 두 기준표의 관리단위는 전자가 단위과제이고 후자가 단위기능이다. 단위과제는 정부기능분류체계 상 가장 아래 계층에 있는 영역으로 부서에서 수행하는 업무를 영역별, 절차별로 그룹화 한 것이고 단위기능은 개별 시스템에 구현된 세부 데이터와 기능에 맞추어 설정한 영역이다.

현재 운영 중인 e-사람과 관련된 단위과제는 ‘전자인사관리시스템 구축’, ‘전자인사관리시스템 운영’이 있고 데이터세트 관리기준표의 단위기능은 ‘인사’, ‘복무’, ‘평정’, ‘급여’로 구분된다. 단위과제는 e-사람의 구축, 고도화, 유지보수 등 시스템을 운영하면서 발생하는 실제 업무활동에 초점을 맞추어 설정된 개념이고 단위기능은 e-사람 운영의 결과로 생성된 인사, 복무, 평정, 급여 등의 데이터를 기반으로 재구성한 개념이라 할 수 있다. 그래서 단위과제명에는 ‘업무’를 붙이는 것이, 단위기능명에는 ‘데이터’를 붙이는 것이 의미상 자연스럽다.

한편, 두 기준표의 작성 절차에서도 몇 가지 차이점이 나타난다. 일반적으로 기록관리기준표의 단위과제는 업무부서에서 단위과제를 신설하고 사용 신청을 하면 조직부서¹⁾에서 적정 여부를 검토, 승인한다. 이후 기록관과 영구기록물관리기관의 보존기간 협의를 거쳐 확정된다. 그리고 신설되거나 보존기간이 변경된 단위과제는 관보 또는 기관 홈페이지에 고시해야 한다. 이에 비해 데이터세트 관리기준표의 단위기능은 해당 시스템을 운영하는 정보화부서에서 초안을 작성하고 중간 단계의 사용승인 절차 없이 기록관과 영구기록물관리기관과의 협의를 통해 최종 확정되며, 관리기준표는 별도의 고시 없이 관련 문서 결재를 통해 완성된다.

또한, 기준표 구성항목에 있어서도 차이가 있다. 기록관리기준표는 단위과제별로 업무설명, 보존기간 및 책정사유, 비치기록물 여부, 보존장소, 보존방법, 공개여부, 접근권한 등 기록관리 항목을 중심으로 비교적 간단하게 구성되어 있다. 하지만 데이터세트 관리기준표는 기록관리정보 외에도 기관정보, 법규정보, 시스템정보, 데이터정보, 업무정보 등 다양한 항목의 작성이 필요하다. 이는 기록관리기준표가 개별 기록물의 관리, 보존에 초점을 맞춘 것이라면 데이터세트 관리기준표는 개별 데이터는 물론 데이터를 운영하는 H/W, S/W 등의 환경적 요인이 함께 관리되어야 함을 말해주고 있다.

기록관리기준표의 기록관리항목과 데이터세트 관리기준표의 기록관리정보가 유사한 기능을 가지지만 데이터세트 관리기준표의 주제어, 데이터의 보유·관리권한의 구분, 적용범위, 처분제약 발생사항, 처분 방법 등에서는 차이를 보인다. 주제어는 단위기능 하위에 포함된 다양한 기능과 데이터에 대한 검색과 접근을 보장하기 위해 작성된다고 볼 수 있다. 데이터의 보유권한과 관리권한을 설정하는 것은 e-사람과 같이 여러 부처에서 공통으로 사용하는 시스템인 경우 데이터를 관리하는 기관(인사혁신처)과 데이터를 보유하는 기관(사용 부처) 간의 역할과 책임을 구분하기 위한 것으로 이해할 수 있다. 예를 들어 e-사람 데이터의 평가·폐기를 위해 인사혁신처에서는 데이터세트 관리기준표를 작성하여 관련 기관에 배포하고 평가·폐기 기능을 시스템에 구현하는 역할을 수행한다. 데이터 보유 기관에서는 각 기관에서 생산, 보유하고 있는 데이터의 가치 평가를 위해 부서 의견을 조회하고 기록물평가심의회를 개최하며 폐기로 결정된 데이터에 대한 폐기집행과 그 결과를 관리하는 역할을 수행할 수 있다. 처분 제약 발생사항은 데이터의 연계 구조에 대처하기 위한 보존기간 예외사항이다. 처분제약 기간(처분지연 기간)을 설정해 두면 기존 보존기간에 처분지연 기간을 합산한 기간만큼 보존이 가능하다.

행정정보 데이터세트 관리기준표는 관련 부서와 기관의 협업을 통해 작성된다. 보통 기록관, 정보화부서, 국가기록원이 참여하지만 e-사람은 인사 관련 제도가 시스템으로 구현되었기 때문에 인사기록, 복무, 성과, 급여를 담당하는 부서의 참여도 필수적이다. 데이터세트 관리기준표 작성 절차는 첫째, 행정정보시스템 전수조사 및 관리대상 선정, 둘째 시스템 분석 및 관리기준표 초안 작성, 셋째 관리기준표 협의, 넷째, 관리기준표 확정 및 운영으로 구분해 볼 수 있다.

〈그림 3〉은 기록관을 중심으로 행정정보 데이터세트 관리기준표의 작성 절차를 정리한 것이다. 관리기준표 작성에 앞서 중요한 것은 개정된 법령 내용을 안내하고 의무적 실행사항을 정확히 공유하는 것이다. 기록관에서는 기관에서 관리하고 있는 시스템 전체를 조사할 필요가 있으며 정보화부서와 협의를 거쳐 기록관리 대상 시스템을 선별하고 영구기록물관리기관과의 협의를 통해 확정한다.

관리기준표 초안 작성은 정보화부서의 역할이다. 기록관은 관리기준표 서식과 참고자료(예시)를 제공하고 정보화부서는 시스템 분석을 통해 초안을 마련해야 한다. 기록관은 관리기준표 중에서 특히 단위기능과 기록관리정보를 면밀히 검토해야하고 정보화부서, 제도부서, 영구기록물관리기관의 협의를 거쳐 최종 확정한다. 이후 단위기능이 변경이나 시스템 고도화에 따른 관리단위가 추가되었을 때 관리기준표의 변경이 진행되어야 한다.

현행 공공표준과 매뉴얼에서 행정정보 데이터세트의 기록관리 대상 선정은 1차로 시스템 운영기관에서 검토하고 그 다음 영구기록물관리기관과의 협의를 통해 확정하게 된다. 또한, 영구기록물관리기관으로 이관은 시스템 폐기, 소관 기관 폐지 등 특정시점에 제한적으로 진행될 것으로 보이며 시스템 내 전체 데이터가 아닌 보존가치가 높은 중요 데이터를 선별적으로 이관할 예정이다.

문제는 모든 행정정보 데이터세트를 위와 같은 동일한 절차에 따라 관리하는 것인데, 국가적으로 보존가치가 높은 행정정보시스템에 대해서는 영구기록물관리기관 차원의 거시적인 선별 정책과 차별화된 장기보존 전략이 마련되어야 할 것으로 생각된다. 행정정보시스템은 특정 업무 수행에 필요한 여러 기능을 구현해 놓은 것으로 각각의 기능과 이에 종속된 데이터들은 물리적으로 독립될 수 있지만, 전체 시스템이 지향하는 목적을 달성하기 위해 각 기능들은 유기적인 관계를 맺고 있다고 볼 수 있다. 지금과 같이 행정정보시스템 내 단위기능별 보존기간을 설정하여 폐기, 이관 등 처분을 실행하는 것이 수많은 행정정보시스템의 기록관리에 현실적이고 유용한 방식이 될 수 있지만 시스템의 단위기능이 아닌 행정정보시스템 자체를 기준으로 중요도를 파악하여 시스템 전체를 기록관리 대상으로 선정하여 보존하는 정책도 필요하다.

즉, 현재 「공공기록물 관리에 관한 법률」과 공공표준 등에 규정된 행정정보 데이터세트 관리 방식과 병행하여 국가적인 관리가 필요한 행정정보 데이터세트에 대해서는 시스템 전체를 기준으로 기록관리 대상을 지정하는 선별 정책이 수립되어야 하고 이에 부합하는 장기보존 전략도 마련되어야 하겠다.

행정정보시스템의 선별 정책과 관련해서 행정안전부에서 진행한 범정부 정보자원 보존 계획을 참고할 수 있다. 이 계획은 행정정보 데이터의 유실을 방지하고 안전하게 보존, 활용하기 위한 방안을 마련하는 것으로 보존대상 시스템을 선별하는 기준으로 시스템의 중요도를 지표화하여 제공하였다. 그 지표로는 유일성(독점성), 출처의 신뢰성, 누적 가치성, 통계적 활용성, 활용요구의 다양성(반복 이용성)이 있으며 이러한 기준은 영구기록물관리기관에서 중요 행정정보시스템의 선별을 위한 지표로도 활용될 수 있을 것이다.

한편, 중요 행정정보 데이터세트의 전반적인 관리 정책은 기존의 속기록의 지정 절차와 관리방식을 참고할 수 있겠다. 속기록 작성 대상 회의 지정은 영구기록물관리기관의 주도하에 생산기관과의 협의 통해 이루어지고 있으며 영구기록물관리기관은 생산 단계에서부터 지속적인 모니터링과 지도, 점검을 실시하면서 속기록의 생산, 보존에 깊숙이 관여하고 있다. 중요 행정정보 데이터세트의 관리도 속기록 제도의 예와 같이 생산 단계부터 장기보존 관점이 적용되고 지속적인 관리가 이루어진다면 보다 안정적인 시스템 운용과 보존이 가능할 것으로 보인다. 장기보존 전략에서도 기존 전자문서에 적용된 마이그레이션 방식이나 행정정도 데이터세트 이관 포맷으로 개발된 SIARD-KR 방식에서 벗어나 보다 원형에 가깝게 행정정보 데이터세트를 재현해 낼 수 있는 방식으로 개발되어야 하겠다. 2016년 출범한 미국의 전자기록 아카이빙 공동 프로젝트인 BDAX(Born Digital Archiving ＆ eXchange)에서는 전자기록의 장기보존 방안으로 독일의 bwFLA(Functional Long-Term Archiving)의 에뮬레이션 전략을 적용하겠다고 발표하였다. bwFLA는 전자기록의 기능과 외형을 생산 당시의 모습 그대로 재현하는 에뮬레이션 방식을 장기보존정책으로 채택하고 있다(왕호성, 설문원, 2017).

국가적 중요 행정정보 데이터세트는 그 중요성을 고려할 때 일부 데이터를 선별적으로 보존하는 방식이 아니라 데이터세트 전체를 일괄 보존해야 한다. 그리고 레코드 컨티뉴엄 관점에서 생산 단계에서부터 영구기록물관리기관의 적극적인 관심과 참여가 이루어져야 하겠다. 또한 선택과 집중의 측면에서 다양한 행정정보 데이터세트 가운데 중요 행정정보 데이터세트를 선정할 수 있는 객관적이고 전문적인 선별 정책이 수립되어야 한다. 선정된 데이데세트는 장기보존 전략으로 에뮬레이션 방식을 채택하여 원형을 그대로 보존하고 재현할 수 있도록 해야 할 것이다.

앞서 살펴본 바와 같이 행정정보 데이터세트의 단위기능을 설정하는 것은 기록관리 대상을 선별하는 행위로서 일부 데이터가 누락되는 상황이 발생하지 않도록 기능과 데이터에 대한 전수조사 필수적이다. 또한 데이터세트의 평가, 폐기, 이관 등 기록관리가 단위기능을 기준으로 이루어지기 때문에 적절한 단위기능의 설정은 무엇보다도 중요한 작업이라 할 수 있다.

하지만 현행의 데이터세트 관리기준표는 데이터정보, 기록관리정보 등에 기능과 데이터에 대한 정보를 기술하도록 규정되어 있지만 실제 작성이 이루어졌을 때 구체적인 데이터 현황이 드러나지 않아 적정 단위기능을 설정하고 기능과 데이터의 종속, 연계 구조를 파악하기가 쉽지 않다. 데이터세트 관리기준표의 데이터정보에 대표 데이터, 비정형데이터의 포맷, 종류 등이 필수 입력사항으로 규정되어 있지만 어떤 종류의 데이터와 비정형데이터가 있는지를 개괄적인 수준에서 파악할 수 있을 뿐 데이터와 비정형데이터의 연계 구조를 파악하기는 힘들다. 또한 기록관리정보에서 단위기능의 적용범위와 적용범위 관련 정보(테이블명)를 작성하도록 되어 있지만 적용범위 관련 정보는 필수입력사항이 아니기 때문에 단위기능과 이에 종속된 테이블명의 관계가 포괄적이고 모호하게 설정될 가능성이 있다.

그래서 데이터세트 관리기준표의 별지 서식으로 단위기능-데이터테이블-비정형데이터를 한 눈에 파악할 수 있는 기능-데이터 매핑 자료를 의무적으로 작성할 필요가 있으며 정보화부서에서 데이터세트 관리기준표 초안 작성할 때 필수 입력사항으로 규정해야 하겠다. 기능-데이터 매핑자료를 통해 각 기능에 종속된 데이터 테이블을 파악할 수 있으며 데이터 간 연계 구조, 그리고 비정형데이터의 유무와 기능과의 연결 구조 등을 보다 쉽게 확인할 수 있을 것이다. 기능-데이터 매핑 자료는 기록관담당자들이 시스템에 존재하는 모든 데이터를 식별하고 연계 구조를 파악하는데 활용될 수 있는 유용한 참조 도구로서 역할을 할 수 있겠다.

행정정보시스템 내 존재하는 데이터는 크게 정형ㆍ비정형 데이터로 구분된다. 문서, 이미지, 동영상 등 비정형 데이터는 특정 기능의 첨부파일 형태로 존재하는 경우가 많은데, 종류와 형식이 다양하고 정형 데이터에 비해 용량이 큰 편이다.

비정형 데이터는 전체 데이터를 구성하는데 필수요소로 존재하는가 하면 단순 참고를 위한 일시적인 필요성을 갖는 경우도 있다. 예를 들어 전자인사기록카드의 증명사진 이미지 파일은 성명, 생년월일, 주소, 병력사항 등 정형 데이터와 함께 인사기록카드를 구성하는 필수 데이터라 할 수 있다. 반면 e-사람에서 연말정산금 지급을 위해 국세청 홈택스 시스템의 연말정산 PDF 파일을 가져와 저장하는 경우에 이 연말정산 PDF 파일은 e-사람 급여기능 적용 이후에는 활용가치가 없기 때문에 단순 참조적인 성격을 가진다. 시스템에서 보유하고 있는 모든 비정형 데이터를 파악한 후 필수 또는 참고적 성격인지를 판단해야 한다. 필수요소로서 관리대상이 되는 것은 상위 단위기능의 보존기간에 따라 관리하고 단순 참고적인 비정형 데이터는 기록관리 대상에서 제외하는 관리 기준이 설정되어야 하겠다.

이처럼 시스템 운용에 큰 영향을 주는 비정형 데이터에 대해 데이터의 성격과 가치를 고려하여 기록관리 대상 여부를 결정할 필요가 있으며 특히, 대용량의 스캔파일의 경우 시스템에 미치는 영향도, 데이터의 가치, 활용성 등을 충분히 고려하여 시스템의 안정적 운용과 데이터의 지속적인 보존을 위해 합리적인 선별 과정이 이루어져야 하겠다.

처분제약 발생사항은 행정정보 데이터세트에서 특징적으로 나타나는 데이터 간 연계 및 참조 구조를 고려하여 작성하는 영역이다. 보존기간이 서로 다른 단위기능 아래 각각 독립적인 데이터테이블이 존재하지 않고 하나의 데이터테이블을 공통으로 참조한다면 단위기능별 폐기로 인해 데이터 무결성을 훼손하는 상황이 발생할 수도 있다. 예를 들어 e-사람의 복무기능에 초과근무내역 테이블이 존재하고, 초과근무 수당 지급을 위해 급여기능에서 초과근무내역 테이블을 참조한다면 복무기능의 보존기간인 5년을 기준으로 해당 테이블을 폐기했을 경우 보존기간이 10년인 급여기능에서는 관련 데이터를 참조할 수 없는 오류 상황이 발생할 수 있는 것이다. 이런 경우에 초과근내역 테이블을 급여기능의 보존기간 만큼 보존해야하는 처분지연 사유가 발생하므로 처분 지연 기간(5년)과 사유를 관리기준표에 명시하고 원래의 보존기간과 처분지연 기간을 합산한 기간만큼 보존되는 것이다.

이처럼 처분제약 발생사항은 엄격한 보존기간 적용의 예외사유를 두어 데이터 연계라는 특징적인 환경에 유연하게 대처할 수 있는 장점이 있다. 하지만 실제 데이터세트 관리기준표의 관리측면에서 다소 복잡한 부분이 존재한다. 처분 제약사항이 발생한 경우 처분 방법은 ‘처분 제약에 따른 기간 동안 비치 후 다음연도 1월 1일을 기산일로 하여 보존기간이 지난 후 평가심의를 거쳐 폐기’하는 방식으로 진행되는데 보존기간과 처분제약 기간을 함께 관리해야하는 번거로움이 있는 것이다. 그래서 처분제약 발생사항을 설정하기 보다는 단위기능을 통합하거나 보존기간을 상향 책정하는 방식으로 운영하는 것이 보다 효율적일 것으로 생각된다. 이를 복무기능과 급여기능에 적용해 보면, 복무기능에 처분제약 발생사항을 두는 것이 아니라 복무기능과 급여기능을 통합하여 하나의 단위기능으로 구성할 수 있으며 또는 복무기능의 보존기간을 급여기능의 보존기간과 같이 10년으로 설정하고 보존기간 책정 사유에 그 근거를 명확히 제시해 줄 수 있다. 데이터 연계 상황뿐 아니라 통계정보 등 다른 업무에 활용하기 위해 데이터를 더 보존해야하는 경우에서도 처분제약 발생사항으로 설정하지 않고 보존기간 자체를 상향 조정하면 될 것이다.

처분제약 발생사항은 기록관리기준표의 기록관리항목인 비치기록물에 착안하여 이를 데이터세트 관리기준표에 적용한 것이다. 비치기록물은 생산기관에서 카드, 대장 등과 같이 사람, 물품 등에 관한 사항의 관리나 확인 등에 수시로 사용하는 기록물로, 생산부서에서의 활용성이 높아 비치기간을 설정하여 그 기간만큼 생산부서에서 관리하는 이관 지연 사유에 해당한다고 볼 수 있다. 별도 이관 없이 시스템을 기본단위로 데이터세트를 관리해야 하는 상황에서 이관 지연 사유에 해당하는 비치기록물의 개념을 데이터세트에 적용하는 것 보다는 단위기능의 범위를 조정하거나 연계데이터를 갖는 상이한 단위기능에 동일한 보존기간을 책정하는 방식으로 운영하는 것이 보다 효과적일 것으로 판단된다.