기존의 경제정책기록서비스는 대통령기록물에서 경제정책을 분석하여 생산기관의 기능과 역할에 기반해 정부시책의 수립과 집행성과를 서술하고 분류 검색 및 키워드 검색을 기능을 지원하는 서비스와 정책의 배경과 추진과정을 설명하고 그에 따른 성과와 사업을 제공하는 서비스가 있다. 또한 정책관련 콘텐츠를 수집하여 제공하는 정책정보 포털, 주요 이슈별 정책 보고서, 동영상, 이미지, 정책 기사, 관련 웹사이트 등을 최신 콘텐츠 위주로 선별하여 원문을 제공하는 정책 큐레이션 서비스와 수집한 경제정책을 주제별로 분류하여 시간 순으로 나열하는 서비스 등이 제공되고 있다. 기관에서는 기록에 대해 검색과 열람 서비스를 제공하고 있으며 그 외에도 기록 전시와 기록콘텐츠 개발이 이루어지고 있으나 기록연구지원에 대한 기능은 여전히 부족하다. Duff와 Yakel(2017)은 기록서비스는 기록전문가나 기록시스템에 의해 이루어지는 상호작용이며 이용자의 관심에 맞는 자료, 증거 혹은 정보를 이용자에게 의미 있고 활용할 수 있는 형태로 제공하는 것이라고 하였다. 이용자가 기록에서 쉽게 의미를 찾을 수 있는 도구를 제공하게 된다면 기존의 서비스에서 나아가 기록서비스의 패러다임 변화를 이끄는 주요한 서비스가 될 것이다.

기록정보서비스의 기록 콘텐츠 개발 방식을 살펴보면 주로 주제 중심형으로 개발되고 있음을 확인할 수 있다. 콘텐츠 설계자가 특정주제를 선정하고 그 주제에 따라 기록을 수집하여 제공한다. 국가기록원의 6.25전쟁, OECD가입 컬렉션 등이 그 예이다. 주제 중심형 콘텐츠의 경우 의도가 실제를 왜곡할 가능성이 높고, 콘텐츠 설계자의 편향된 관점에 따라 기록 해석을 유도하는 경우도 발생할 수 있다(설문원, 2012). 설문원은 이에 의도의 표출을 최소화하여 맥락의 해석을 열어두거나 설계자의 관점과 의도를 명확히 밝혀 이용자가 주체적으로 콘텐츠를 평가하도록 해야 한다고 주장하였다. 경제정책 기록서비스도 이와 다르지 않다. 수집한 기록에 대해 단순 검색만을 제공하고, 설계자가 선정한 주제중심으로 모아둔 콘텐츠에서는 콘텐츠 설계자의 관점으로 재구성한 해석만을 보여주고 있다. 이용자는 주제 순, 시간 순으로 나열해놓은 기록 콘텐츠를 실제 필요한 맥락에 대한 이해를 없이 이용하게 된다. 주요한 경제정책기록에 효율적으로 접근하는 것에 어려움을 겪을 수밖에 없다. 이러한 현재의 기록서비스를 개선하기 위한 방안을 모색하는 것이 본 연구의 목적이다.

본 연구에서는 경제정책기록 중 경제정책방향을 대상으로 시기별 주요 경제정책방향의 맥락을 제공하여 이를 바탕으로 이용자가 기록정보에 대한 정보요구를 수립하고 정보요구에 적합한 기록에 접근할 수 있는 환경을 제공하고자 한다. 기록의 맥락정보에 대한 선제적인 제공을 통해 시기별 주요정책방향을 중심으로 정보요구를 수립할 수 있도록 유도할 수 있다.

이를 위해 주요 경제동향을 파악할 수 있는 기록을 선정하여 기록에서 배경, 주요내용, 원문을 수집하고 수집한 자료의 텍스트 마이닝을 통해 시기별 정책기록의 맥락정보를 제공한다. 각 분석 결과를 통해 도출한 내용을 이용자에게 제공하는 방식의 기록서비스를 제시하고자 한다.

문자로 된 데이터에서 가치 있는 정보를 얻는 분석방법을 텍스트 마이닝이라고 한다. 텍스트 마이닝은 대량의 비정형 데이터에서 특정한 주제영역을 추출해 연구동향 분석을 수행하는데 유용하게 사용되고 있다. 네트워크 분석은 사회연결망의 개별 개체가 되는 개인이나 집단 간의 관계를 노드와 링크로 모델링해 그 관계를 계량적으로 분석하는 방법이다. 노드와 연결선으로 대상의 구조를 나타내고 연구대상의 형태에 따라 다양한 네트워크 구조가 생성된다. 경제정책기록에 텍스트 마이닝 분석을 사용하는 것은 장기간에 걸친 경제정책의 추세를 기록의 내용분석으로 통해 파악할 수 있는 적절한 방법이다.

경제정책시계열서비스에서 1991년도부터 2021년까지 수집한 경제정책방향 기록의 정책배경과 주요내용에서 키워드를 추출하여 텍스트를 수집한 뒤 텍스트 마이닝을 진행하여 빈도분석과 TF-IDF, 네트워크분석, 시계열 분석을 진행하고자 한다. 수집된 배경과 주요내용의 텍스트는 R프로그램을 사용하였고 배경, 주요내용, 전문 텍스트는 파이썬을 사용하여 KoNLP 패키지의 형태소 분석 기능을 사용해 데이터를 전처리를 진행하였다. 텍스트 빈도분석을 통해 정권별, 시기별 가장 많이 나온 단어를 구한다. 가장 많이 사용된 단어 빈도표를 작성하여 정권별로 비교하여 흐름과 변화를 찾아내고자 한다. 빈도분석에 따른 시각화를 위해 결과를 정권별로 워드클라우드로 표현한다. 다음으로 네트워크분석을 진행해 연결중심성에 따른 단어 간 관계를 파악하고 주요키워드를 선정하여 시계열화 하여 어느 시점을 기준으로 단어의 언급양상 흐름을 한눈에 파악하는 시각화 자료를 만들고자 한다.

공공기록물 관리에 관한 법률에서는 공공기관이 업무와 관련하여 생산한 기록물 중에 국가적으로 보존할 가치가 있다고 인정되는 기록정보 자료를 법률에 의해 보호 관리하고 있다. 법령에서 일컫는 기록물이란 공공기관이 업무와 관련하여 생산하고 접수한 문서, 도서, 대장, 카드, 도면, 시청각물, 전자문서 등 모든 형태의 기록정보자료와 행정박물을 말한다. 이에 따라 정책기록은 정부의 정책을 기록화한 자료로 공공기록물 관리에 관한 법률에 의해 보호되는 기록물이라 할 수 있다.

Schellenberg(1956)은 기록의 가치를 1차적 가치와 2차적 가치로 구분하였다. 1차적 가치는 일상의 행정업무를 지원하기 위한 용도의 행정적 가치, 법적 권리를 보호하기 위한 용도인 법적 가치, 재정상의 책임과 책무를 정립하기 위한 용도인 재정적 가치이며 1차적 가치는 주로 기록생산을 초래한 활동이나 행위가 종결되었을 때 상실된다. 2차적 가치는 법적 의미가 아닌 역사적 의미의 증거와 활동의 증거로서 증거적 가치보다 광범위하고 관료조직의 활동의 대상인 정보적 가치로 구분하였다. 정책기록은 이에 따르면 정부활동의 증거적, 정보적 가치를 가지고 있다. 정책기록은 우리나라 정부 활동의 역사적 증거가 되는 동시에 1차적 가치도 지닌다. 정책이 발표되면 이를 근거로 하여 부처에서 다양한 사업을 추진하기 때문이다.

정책이란 정부 또는 정치단체가 그들의 정치적, 행정적 목적을 앞으로 실현하기 위해 마련한 방책이나 방침을 일컫는다. 정부기관에 의해 공익을 실현하기 위한 정책목적을 달성하고자 시행되는 모든 정책수단의 지침으로 표현할 수 있다(서호준, 2019). 정책입안자가 생산한 정책기록은 정책결정자에게 정책의 입안, 결정, 평가 등을 위해 필요한 정보를 기록한 것으로 일반 국민 및 정책연구자가 정책에 대해 이해하기 위해 필요한 모든 정보를 담은 기록이다. 정부는 매년 다양한 분야의 정책을 발표한다. 정부가 발표하는 정책 중 경제정책은 국민들의 생활과 밀접한 관계를 가지고 있으며 정부 정책 중 가장 핵심이 되는 분야이다. 경제정책의 범위는 매우 광범위하며 그에 따라 복합적인 주제를 가지고 있다. 경제정책은 그 대상과 목표에 따라 미시경제정책과 거시경제정책으로 나누어지는데 경기침체를 완화하기 위한 거시경제정책을 경기부양정책으로 일컫고 장기적으로 경제효율을 높여서 성장잠재력을 높이는 정책을 미시경제정책이라 정의한다(현정택, 2006). 경제와 행정에 관한 연구들은 양적연구에 치중하여 설문자료와 통계분석에 치중하는 경향이 있으며 행정주체와 정책의 이해관계자의 의도와 인지와 같은 질적 연구가 소외되는 경향을 보이고 있다. 텍스트분석은 경제 분야의 방대한 자료의 체계적 분석이 어렵거나 관찰, 조사 등이 여의치 않을 때 유용하게 사용 할 수 있는 방법이다(김준현, 2015). 텍스트 분석에서 질적 내용분석을 수행하는 것은 방대한 텍스트에서 단순한 유사의미의 발견이나 분류를 수행하는 것이 아니며 분석을 통해 숨겨진 의도를 발견할 수 있다(Weber, 1990). 내용분석의 목표는 연구하고자 하는 현상을 이해하고 지식을 만드는 것이기 때문이다(Wamboldt, 1992).

정부정책이 기록된 정책기록을 이해하기 위해서는 정부정책이 어떻게 수립되는지 파악할 필요가 있다. 우선 국회의 입법 과정을 통하여 법률 규범이 만들어지게 된다. 법률 규범에 따라 법정계획이 존재하고 정부는 이에 따른 다양한 중장기 전략들을 수립하게 된다. 법정계획으로서 기본계획은 현재 329개이며 이와 유사한 종합계획이 122개가 존재한다. 이외에도 정부의 정책을 담은 수많은 계획과 로드맵들이 생산되고 있다. 450개의 법정계획들과 자체 계획까지 포함하면 1000여개의 정부부처의 분야별 계획이 존재하고 있다고 볼 수 있다. 이렇게 생산된 정책기록들은 각 부처의 보도 자료를 통해 배포된다. 그러나 모든 정책을 보도 자료를 통해 배포되지 않고 국민들에게 알려지지 않고 비공개로 진행되는 대책도 존재한다. 현재 국내 정책기록의 수집하는 기관으로는 국가기록원, 정책브리핑, 정책정보 포인트, KDI 경제정보센터가 있다.

경제정책방향은 현재 기획재정부 소관으로서 연간 2회 주기로 발표되는 자료로 매년 12월에는 내년도 경제정책방향 발표되며 6-7월경에는 하반기 경제정책방향이 발표된다. 재정, 금융, 산업, 복지 등 경제전반에 영향을 끼치는 정책의 큰 방향을 제시하는 정책기록으로 거시경제와 미시경제정책 모두를 포함하고 있으며 정부가 경제의 청사진을 제시하기 위해 발표하는 정책이니 만큼 다른 정책에도 영향을 미치는 정책이다. 경제정책은 역사는 다음과 같이 시작된다. 경제정책을 이끌 추진력을 가진 부처가 필요하게 됨에 따라 1961년 경제기획원이 설립되었다. 경제를 기획하고 이를 실행하기 위해 예산 수립과 통계 작성을 합친 부서가 탄생되었다. 경제기획원 장관은 내각 서열 2위인 부총리가 각 경제부처를 소관 하였으며 경제성장률 목표를 세우고 목표달성여부를 점검하고. 외국에서 빌린 차관을 각 산업에 배분 하는 일, 산업의 우선순위를 골라 집중 투자하는 일 등 경제정책과 관련된 일을 책임지고 수행하였다. 경제기획원의 설립과 함께 1960년대부터 1989년까지 경제운용계획이 발표되었고 1982년과 1983년에는 경제운용방향이라는 이름으로 발표되었다. 이는 정부 주도에서 민간자율경제로 변화하여야 한다는 여론이 발생함에 따라 경제를 운용하되 방향을 제시한다는 의지를 반영한 것으로 해석할 수 있다. 1991년 경제운용방향이 등장하였고 1994, 1995년도에는 운용대신 운영이라는 단어를 사용하여 경제운영방향으로 이름을 변경하였다. ‘운영’과 ‘운용’의 차이점은 ‘운영’은 ‘학교, 당, 기업, 상점, 학회, 대회’ 등과 어울려 사용되며 ‘운용’ 은 ‘기금, 예산, 물품’등과 어울려 사용된다. 이러한 문맥상의 차이에 근거하면 두 단어는 무엇인가를 움직여 나간다는 점은 공통적인 의미를 가지고 있다. 그러나 ‘운영’은 조직이나 기구 등의 대상을 관리하면서 움직여감을 의미하고 ‘운용’은 대상을 움직여 가면서 사용함을 의미한다. 이는 민주화가 뿌리내리기 시작되는 시대상을 비추어 경제운영이라는 더 넓고 추상적인 단어를 사용함으로서 정부가 경제에 개입하지 않고 큰 운영방향만을 제시하겠다는 의지로 해석할 수 있다. 1997년 김대중 정부부터는 경제정책방향을 사용하였으며 노무현 정부에서는 다시 경제운용방향을 사용하였다. 이명박 정부 2010년부터 경제정책방향을 사용하였다. 이후로 현재까지 계속 경제정책방향을 사용해오고 있다.

현재 경제정책방향은 과거에 비해 영향력이 떨어졌다는 의견도 있다. 정부가 경제정책방향을 제시하였으나 시간이 지난 후 그에 대한 평가가 제대로 이루어지지 않으며 추진하겠다는 언급한 정책이 무산되는 경우가 많아 국민에게 신뢰도를 저하시켰기 때문이다. 그러나 우리나라 경제는 여전히 정부의 역할이 큰 만큼 총체적인 정책방향의 제시는 필요하다는 입장도 존재한다.

본고에서는 빅데이터 분석 방법론의 5단계를 적용한 경제정책기록서비스 방법론을 제시하여 보았다. 분석기획 단계에서는 기록의 이해를 바탕으로 분석할 데이터의 범위를 설정한다. 또한 프로젝트의 정의와 계획을 설정해야 한다. 본 연구에서는 경제정책기록 중 경제정책방향을 선정하였으며 경제정책 방향에 대한 선행연구를 진행하였다. 데이터준비 단계에서는 필요한 데이터를 정의하고 데이터의 수집 및 점검이 이루어져야 한다. 경제정책방향을 정부별로 분류하였으며 배경설명과 요약자료, 원문 자료의 수집과 점검을 진행하였다.

데이터분석 단계에서는 분석용 데이터를 준비한다. 전처리를 통하여 데이터를 정제하고 텍스트 분석을 진행한다. 모델에 대한 평가와 검증을 진행하고 분석 결과를 운영할 방안을 수립한다. 시스템 구현 단계에서는 분석 결과를 어떻게 설계하고 구현하여 시스템 상에서 운영할 방안을 마련한다. 시스템에서 구현이 완료되었으면 시스템의 테스트 및 운영을 수행하여야 한다. 본 연구에서는 시스템의 구현 예시까지 제안하고자 한다. 평가단계에서는 분석 결과를 바탕으로 발전계획을 수립하고 프로젝트에 대한 평가와 보고가 이루어져야 한다.

본 연구에서 사용된 텍스트 마이닝 분석기법에 대하여 예상되는 기대효과를 살펴보도록 한다. 빈도분석 기법은 분석 결과를 활용함으로써 방대한 양의 기록을 직접 찾아 읽지 않아도 가장 많이 높이 등장하는 단어 활용해 주요쟁점을 빠르고 쉽게 파악할 수 있으며 정책의 변화과정을 관찰하여 흐름을 한눈에 보여줄 수 있다. TF-IDF 기법은 특정 단어가 문서 내에 얼마나 자주 등장하는지 나타나는지를 확인하여 문서에서 단어의 중요도 순으로 기록의 내용을 파악할 수 있다. 네트워크분석 기법은 정책 간 연결 정도를 확인하여 정책 간의 연계와 상관관계를 파악하는 서비스를 제공할 수 있다. 시계열분석 기법은 시간의 흐름에 따라 필요한 키워드를 선정하여 흐름과 변화 양상을 시각적으로 한눈에 파악할 수 있다.