국회는 ｢대한민국 헌법｣ 제40조에 의거, 입법권을 행사하는 국가기관으로, 국민의 정보공개청구 및 공공기관의 공개 의무에 관한 사항을 규정하고 있는 ｢공공기관의 정보공개에 관한 법률｣(이하 ｢정보공개법｣)의 적용을 받고 있다. 이에 국회는 법령이 위임한 사항을 준수하기 위하여 ｢국회정보공개규칙｣과 ｢국회정보공개규정｣을 두고 있다. 하지만, 국회는 정보공개 법령의 수립, 운영 이후에도 업무추진비, 특수활동비, 회의록 등 국회의원과 소속기관 활동에 대한 과도한 비공개로 학계 및 시민사회의 지속적인 비판을 받았고(김장환, 2013; 참여연대 의정감시센터, 2015; 조준영, 2018; 박중석, 2018), 개선되지 않은 비공개 관행은 잇따른 소송의 패소로 이어졌다. “국회의 특수활동비 내역은 ｢정보공개법｣에 의한 비공개 대상 정보”에 해당하지 않는다고 판시한 서울행정법원(2000구39953)과 대법원(2004두8668)의 결정에도 불구하고, 특수활동비의 비공개 관행은 개선되지 않았고, 대법원은 2018년 다시금 국회 특수활동비 세부지출내역의 정보공개를 거부한 국회사무처 처분을 취소하라는 판결을 내린바 있다(2018두31733). 이에, 국회사무처는 2018년 11월 업무추진비 내역 사전공표를 포함한 국회정보공개 혁신방안을 발표하고, 2020년 2월 ‘열린국회정보’라는 이름으로 국회 정보공개포털(open.assembly.go.kr) 서비스를 시작하였다. ‘열린국회정보’ 서비스는 국회 소속기관들의 정보를 통합적으로 서비스하고, 의정활동 정보를 원 데이터 형식으로 제공한다는 점에서 국회 정보공개 혁신의 큰 성과로 평가되고 있다(김진우, 2020.2.17; 투명사회를 위한 정보공개센터, 2020).

하지만, 이러한 성과에도 불구하고, 국회의 정보공개는 아직도 논란의 대상이 되고 있다. 2022년 1월 27일, 헌법재판소는 “정보위원회의 회의는 공개하지 아니한다”고 규정한 ｢국회법｣ 제54조의2 제1항에 대해 위헌 판결을 내렸다. “정보위원회의 회의 일체를 비공개하도록 정함으로써 정보위원회 활동에 대한 국민의 감시와 견제를 사실상 불가능”하게 한다는 이유다(2018헌마1162). 이로써, 회의는 물론, 회의록까지 숨겨왔던 정보위원회 비공개 관행의 법적 근거가 사라진 것이다. 그런데, 위헌 판결 두 달 후, 3월 29일 개정된 ｢국회정보공개규정｣(국회규정 제916호) 별표 2의 비공개 대상 정보 세부 기준은 이를 반영하지 않았다. 세부 기준의 문제는 이것만이 아니다. 국회 스스로 업무추진비 및 특수활동비를 공개하고 있는 상황에서도 여전히 경비 내역을 비공개 대상 정보에 포괄적으로 포함시키고 있으며, 오래전 폐지 또는 전부 개정된 법령들을 세부 기준의 법적 근거로 들고 있다.

비공개 대상 정보 세부 기준은 ｢정보공개법｣ 제9조 제3항과 제4항에 근거를 두고 있는 제도로서, 국가기관 또는 공공기관이 개별 기관의 업무 특성을 반영한 정보공개의 일관된 판단기준을 수립하고 제시하도록 하는 장치로 역할하고 있다. 따라서 비공개 대상 정보 세부 기준은 해당 기관의 정보공개에 대한 명문화된 판단 기준이자, 인식의 척도라 할 수 있으며, 같은 맥락에서 ｢국회정보공개규정｣의 비공개 대상 정보 세부 기준은 국회 정보공개의 현황과 인식을 보여주는 바로미터라 할 수 있다. 이에, 본 연구는 ｢국회정보공개규정｣ 상의 비공개 대상 정보 세부 기준의 비판적 분석을 통해, 문제점과 대안을 논하고, 나아가 국회 정보공개제도 전반의 개선방안을 모색하는 데 목적을 두고자 한다. 이를 위해 ｢국회정보공개규정｣의 연혁과 비공개 대상 세부 기준의 개념을 논하는 이론 연구를 수행하고, 국회 정보공개 전문가 5명과의 인터뷰를 통해 연구자의 비판적 분석 검증 및 의견수렴을 진행하여, 개선방안을 도출하고자 하였다.

본 연구와 관련된 선행연구는 첫째, 비공개 대상 정보를 중심으로 법리와 판례를 다룬 다수 연구와 둘째, 국회 비공개회의록을 주제로 다룬 연구로 나누어 볼 수 있다.

먼저, 법학적 관점에서 비공개 대상 정보를 다룬 연구로는, 이철환(2008), 정하명(2010), 이민영(2011), 경건(2013), 박경신(2015), 강현호(2015), 이일세(2015), 이순옥(2020), 이제희(2020) 등이 있다. 한편, 언론학적 관점에서 ｢정보공개법｣ 상, “국가기밀을 이유로 알권리를 제한하는 것의 타당성”을 논한 이근옥(2019)의 연구가 있다. 이 연구들은 업무추진비, 재판정보, 개인정보, 타 법령 지정에 따른 비공개 정보, 불기소처분 사건기록, 국가기밀정보 등 다양한 비공개 대상 정보 범주의 법리와 판례 분석을 통해, 국민의 알권리 증진을 위한 정보공개 법령의 개선점을 논하고 있다.

반면, 국회 비공개회의록을 주제로 다룬 연구는 앞선 법학, 언론학 영역의 연구 성과에 비해 매우 소략하다. 국회 회의록을 다룬 초기 연구로는 윤대근, 남태우(2011)의 “국회 회의록의 관리체계에 관한 연구”가 있다. 이 연구는 미국과 영국 의회의 회의록 관리 사례 분석을 통해, 우리나라 국회 회의록 관리체계 개선을 위한 방안을 모색하면서, 비공개 회의록에 대한 공개원칙 수립을 제안한 바 있다. 국회 비공개 회의록에 대한 본격적인 연구로는 김장환(2013)과 경건(2022)이 있다. 김장환의 “국회 비공개회의록 및 불게재 부분의 공표 방안 연구”는 미국과 영국 의회의 비공개회의록 관련 법제도 분석을 바탕으로, 비공개회의록 공표를 위한 가칭 ｢국회 회의록 발간, 보존, 공표 등에 관한 규칙｣ 제정의 필요성을 제기하고, 규칙안을 제안하였다. 경건은 “회의 공개와 회의록 공개의 관계” 연구를 통해, 회의록 비공개 관련 판례를 분석하고 개선 방안을 논하면서, 회의록 공개가 “회의의 민주적 정당성과 투명성”을 담보하기 위한 최후의 수단임을 주장하였다. 그 외 우리나라, 미국, 영국 의회의 정보공개재도를 살피고 시사점을 논한 정진영(2019)의 글이 있다.

한편, 비공개 세부 기준 자체를 중심으로 논한 연구는 황진현 외(2021)의 “공공기관 ‘비공개 세부 기준’ 개발 전략”이 유일하다. 다만, 이 연구는 A기관의 비공개 세부 기준 개발 사례 연구를 통해, 개발 전략을 제시하는데 중점을 두고 있다는 점에서 입법기관인 국회의 비공개 대상 정보 세부 기준에 대한 비판적 분석을 수행하고자 하는 본 연구와 차별점이 있다.

1996년 12월 31일 법률 제5242호로 ｢정보공개법｣이 제정, 공포됨에 따라, 국회는 법률이 국회규칙에 위임한 사항들을 규정하기 위해 1997년 11월 17일 ｢국회정보공개규칙｣을 제정하였다(국회규칙 제101호). 2004년 ｢정보공개법｣이 전부개정됨에 따라, 2006년 ｢국회정보공개규칙｣ 또한 전부개정 되었다(국회규칙 제134호). 이후 ｢국회정보공개규칙｣은 타법개정을 제외하고, 2017년(국회규칙 제208호), 2021년(국회규칙 제233호) 두 차례 일부개정되었다. 2021년 일부개정에서는 정보공개 교육 실시에 관한 규정이 신설되었고(제2조의2), 정보공개심의회(제10조), 정보공개 일시 통지(제11조) 등 정보공개제도 운영상의 미비점을 보완하고자 하였다(법제처 국가법령정보센터, 2021).

｢국회정보공개규정｣은 ｢정보공개법｣과 ｢국회정보공개규칙｣에서 위임한 사항의 시행에 필요한 것들을 규정하기 위해 1997년 11월 26일 국회규정 제461호로 제정되었다. ｢국회정보공개규정｣은 2001년 ｢국회기록물관리규정｣ 제정에 따라 일부개정되었고(국회규정 515호), 2004년 ｢정보공개법｣과 2006년 ｢국회정보공개규칙｣의 전부개정을 반영하여, 2006년 9월 26일 전부개정되었다(국회규정 제593호).

본 연구가 주목하는 ｢국회정보공개규정｣의 비공개 대상 정보 세부 기준이 등장한 것은 2009년 일부개정(국회규정 제642호)을 통해서다. 이는 “공공기관의 업무 성격을 고려하여 비공개 대상 정보의 범위에 관한 세부기준을 수립하고 이를 공개”하도록 규정을 신설한 2006년 ｢정보공개법｣ 제9조 제3항의 개정 내용을 뒤늦게 반영한 결과였다.

이후, ｢국회정보공개규정｣은 2015년부터 2018년까지 매년 일부개정 되었다. 2015년 일부개정(국회규정 제770호)에서는 ｢정보공개법｣ 개정에 따라 법이 위임한 각종 서식이 신설되었고, 수수료 기준이 개선되었으며, 비공개 대상 정보 세부 기준이 보완되었다. 세부 기준 예시 4개 항목이 추가 신설되었고, 한 항목이 일부 수정되었다. 2016년 일부개정(국회규정 793호)에서는 정보부존재의 처리에 관한 규정이 신설되었고(제6조의3), 2017년 일부 개정(국회규정 815호)에서는 정보를 보유, 관리하는 기관으로 공개청구를 이송할 경우, 이에 관한 상세 정보를 청구인에 통지하도록 하는 서식이 신설되었다(별지 제3호의2 서식). 2018년 일부개정(국회규정 825호)을 통해서 전자파일 복제에 대한 수수료가 면제되었고(별표 1), 2022년 일부개정(국회규정 916호)은 기존의 정보부존재 처리를 규정했던 제6조의3을 삭제하고, 정보공개청구된 정보가 “기관이 보유, 관리하지 아니하는 정보에 해당하는 사유”를 규정한 조항을 신설하였다(제3조 제4항). 이상의 연혁을 정리하면 <표 1>과 같다.

｢정보공개법｣ 제3조는 국민의 알권리 보장을 위해 “공공기관이 보유, 관리하는 정보”를 법률이 정하는 바에 따라 “적극적으로 공개”하여야 한다는 정보공개의 원칙을 명시하고 있다. 다시 말해, 국가기관 및 공공기관의 모든 정보는 공개하는 것을 원칙으로 한다. 비공개는 예외적 경우다. 법률이 정한 비공개 사유에 해당하는지 여부에 대한 엄격한 해석을 통해, 예외적 경우로서 비공개를 적용할 수 있는 것이다(행정안전부 정보공개정책과, 2021). 이에 ｢정보공개법｣ 제9조 제1항은 “공공기관이 보유, 관리하는 정보는 공개 대상이 된다”라고 공개의 원칙을 강조하면서도, 비공개 대상 정보가 될 수 있는 경우를 1호부터 8호까지에 규정하고 있다. 다만, “각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수” 있을 뿐, 각 호에 해당한다고 해서 무조건적으로 반드시 비공개로 판단해야 하는 것은 아니다. 이는 판례로도 확인된 바 있다. 2004년 2월 13일 서울행정법원은 정보공개 거부처분 취소 소송의 판결을 통해, ｢정보공개법｣이 알권리를 제한하는 경우, “그 제한은 [...] 알권리의 성격에 비추어 필요 최소한도에 그쳐야 할 것”이라고 판시한 바 있다(서울행정법원 2002구합33943).

제정 당시 ｢정보공개법｣은 법 적용 대상 기관에 일괄적으로 적용될 수 있는 원칙으로서 비공개 대상 정보의 기준을 수립하였다. 법의 적용 대상 기관 모두를 포괄해야 하는 법 규정의 특성상, 각 기관이 보유, 관리하고 있는 정보와 업무의 특성을 일일이 고려할 수는 없었다. 하지만 법 제정 이후, 짧은 기간 동안 정보공개청구 건수가 급격히 증가한 반면, 공개와 비공개 대상 정보의 기준을 수립하지 못한 공공기관의 정보공개업무는 일관성과 체계성이 크게 떨어진다는 비판에 직면하게 되었다(김윤일, 2007, 88). 이에, 2006년 ｢정보공개법｣ 일부개정(법률 제8026호)은 “공공기관이 정보공개의 범위를 자의적으로 해석하거나 축소하는 사례”를 방지하고, “국민의 정보공개 서비스 수요를 충족”시키기 위하여 비공개 대상 정보 세부 기준을 수립, 공개하도록 하는 규정을 신설하였다(법제처 국가법령정보센터, 2006).

현행 ｢정보공개법｣(법률 제17690호) 제9조 제3항은 공공기관으로 하여금 동법 제9조 제1항의 각 호의 범위에서 해당 기관의 “업무 성격을 고려하여 비공개 대상 정보의 범위에 관한 세부 기준”을 세우고, 이를 공개하도록 규정하고 있다. 또한, 2020년 일부개정을 통해 신설된 제9조 제4항은 수립한 비공개 대상 정보 세부 기준이 ｢정보공개법｣의 비공개 대상 정보 요건에 부합하는지 여부를 3년마다 점검하고, “필요한 경우 이를 개선하여 그 점검 및 개선 결과를 행정안전부장관에게 제출”하도록 명시하고 있다. 이는 정보공개 개념의 확대와 기관의 기능 변화에 따른 비공개 대상 정보 세부 기준의 현행화가 필수적이기 때문이다. 다만, 행정안전부장관에게 점검 및 개선 결과를 보고하도록 한 제4항은 행정부로부터 독립된 헌법기관인 국회, 법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회에는 적용되지 않는다.

이와 같은 법적 근거를 가지고 있는 비공개 대상 정보 세부 기준의 적합성은 행정안전부가 시행하는 공공기관 정보공개 운영실태 평가 지표의 하나다. 2020년 시행된 행정안전부의 정보공개 평가는 ‘사전정보공표’, ‘원문정보 공개’, ‘정보공개 청구처리’, ‘고객관리’ 등의 4개 분야로 이루어졌으며, 이 중, ‘정보공개 청구처리’ 분야 세부 평가 기준의 하나로 ‘비공개 세부 기준 적합성’이 포함되었다. 구체적으로는 “각 기관의 홈페이지에 비공개 세부 기준 게시 여부와 기관별 특성 반영 정도”를 평가 대상으로 하였다(행정안전부 정보공개정책과, 2020.2.7.). 2020년 평가 결과, 전체 기관의 ‘정보공개 청구처리’ 분야 평균 점수는 88.3점으로 평가 영역 4개 분야 중 가장 높으며, 전체 평균 80.3점을 크게 상회하고 있다(행정안전부 정보공개정책과, 2021.1.19.).

이러한 맥락에서, 비공개 대상 정보 세부 기준은 국가기관 또는 공공기관이 공개 정보의 범주를 자의적으로 해석하는 관행을 미연에 방지하는 실질적 역할을 하고 있다 할 수 있다. 다시 말해, 세부 기준은 공공기관의 정보공개청구 업무 수행에 필수적 도구이자 국민의 알권리 보호와 증진을 위한 중요한 장치다(황진현 외, 2021, 118). 국회의 관점에서5 ｢국회정보공개규정｣의 비공개 대상 정보 세부 기준은 국회 운영의 투명성을 확보하고 국회에 대한 국민의 알권리를 보장하는 도구인 것이다.

그러나 일부 공공기관의 비공개 대상 정보 세부 기준은 해당 기관의 업무 특성을 반영하지 않은 채, ｢정보공개법｣의 내용을 그대로 반복하는 수준에 그치거나, 자의적으로 해석하고 있으며, 인용한 타 법령의 수년 전 개정사항조차도 반영하지 않을 정도로 현행화 되지 못하고 있다. 이는 국회도 예외가 아니다. 다음에서는 ｢국회정보공개규정｣의 비공개 대상 정보 세부 기준 현황을 살피고, 비판적 분석을 통해 제기되는 문제점들을 논하고자 한다.

국회 정보공개 논란은 현재 진행형이다. ｢정보공개법｣의 입법 주체인 국회가 법의 취지를 올바르게 실천하지 못하고 있다. ｢국회정보공개규정｣이 규정한 국회 비공개 대상 정보 세부 기준의 현행화 지체는 정보공개에 대한 국회의 무관심을 보여주는 반증이라 할 수 있으며, 그 정도는 매우 심각하다. ｢정보공개법｣의 개정 사항도, 헌법재판소의 위헌 판결과 대법원 판례도 현행 ｢국회정보공개규정｣에는 그 흔적을 찾을 수 없다. 규정 곳곳에서 명확하고 구체적인 비공개 사유를 제시하지 않은 채, 포괄적 범주의 비공개를 허용하고 있다.

이에 본 연구는 ｢국회정보공개규정｣의 비공개 대상 세부 기준을 분석하고, 개선방안을 논하였다. 국회 정보공개 개선 논의의 출발점은 단순명료한 정보공개 원칙의 회복으로부터 시작된다. 모든 공공정보는 공개를 원칙으로 한다. 비공개는 예외적 상황에 한하여, 법률로 규정되어야 한다. 비공개를 기본으로 설정하고 예외적인 상황에서 공개하는 관행, 구체적이고 명료한 사유의 명시 없이 비공개하는 관행은 사라져야 한다. 정보공개의 원칙을 준수하고 있는지 끊임없이 스스로를 점검하고 변화하는 정보공개 환경에 반응하여야 한다. 본 연구의 분석은 이와 같은 원칙을 기반으로 수행된 것이다.

그러나 국회 스스로 정보공개를 혁신하고자 하는 의지와 실천이 없다면 백만 가지의 개선방안도 무용지물이다. 국회 정보공개의 산적한 문제를 해결하고 개선할 수 있는 주체는 국회뿐이기 때문이다. 하지만, 현 상황에서 국회 스스로 혁신에 나서기만을 마냥 기다리는 것은 난망할 일이다. 이에 국회가 정보공개 개혁에 나서도록 촉구하는 학계, 시민단체, 이해관계자들의 더 많은 논의가 요구된다. 내일의 국회 정보공개가 오늘보다는 나아지길 바라는 이들이 모여, 서로의 생각을 나누고 목소리를 모아 실천의 한 걸음으로 나서길 바란다. 본 연구가 국회 정보공개의 진전을 고민하는 이들의 걸음에 작은 안내가 되길 바란다.