국가기록원은 토지, 임야의 원시 취득 자료인 토지조사부, 임야조사부, 지적원도, 임야원도를 소장하고 있다. 원시 취득이란 소유권의 원천 취득을 의미하며 일제강점기 1910년대 토지조사사업에 의해 성립되었다. 이 기록에 대하여 매년 많은 열람 청구가 있으며, 한국전쟁 등으로 인해 중간 소유권 이전의 증거(토지대장 등)가 소실된 경우, 원시 취득 자료인 토지조사부를 근거로 소유권을 되찾는 경우가 있었다(피면담자A1).

토지조사부는 1990년대까지는 당사자 외에 공개되지 않는 기록으로 브로커들이 조상의 땅을 찾아준다고 특정인을 유혹하여 착수금을 착복하는 일도 있었고, 실제로 등재 자료를 찾아 땅을 되찾는 사례도 있었다(피면담자 A1). 정부의 ‘조상땅 찾기’ 캠페인에서 등기부 등본과 함께 이 자료가 중요한 단서가 되기도 하였다. 90년대까지는 인명 색인이 없었는데 이후 인명 색인작업과 토지 기록의 일반 공개로 이 자료의 관리가 투명해졌다(피면담자A1). 2000년대까지는 특히 국유지에 대한 토지 사기가 극성했는데, 사기범들은 범행 대상을 물색하기 위하여 정부기록 보존소를 방문하여 일제가 전국적으로 토지 소유관계를 확인하기 위해 작성한 ‘토지조사부’를 확인하였다고 한다 (국민일보, 2005.5.17).

토지조사부와 임야조사부는 ‘조상땅 찾기’를 위해 기록을 찾는 이용자가 열람하게 되는 첫 번째 기록물이다. 만약 두 종의 기록에서 조상의 이름을 찾지 못했다면 지적⋅임야원도에도 이름이 가필된 경우가 있으므로 원도도 보통 함께 열람한다. 토지⋅임야조사부가 토지와 임야의 지번⋅지목⋅지적(면적)⋅신고일자⋅소유자 등이 상세하게 기록된 대장이라면 지적⋅임야원도는 토지와 임야의 지적 크기와 위치를 알 수 있어 소유권자가 가진 토지의 경계와 땅의 위치를 확인할 수 있다. 일부 원도에는 소유권자 이름이 명시되어 있어서 토지⋅임야조사부에서 누락된 소유주를 찾을 때에 활용된다. 이외에 분배농지부⋅상환대장, 지세임야세명기장, 수립조합 기록도 활용된다(피면담자B1). 수리조합, 사방사업기록은 사업을 추진하기 위하여 작성된 기록이지만 첨부된 도면 같은 자료에 토지 경계와 그 소유자가 기재되어 있어 당시 소유자를 특정할 수 있기 때문에 토지소유권 증빙에 이용된다(피면담자 A1). 지적기록물에 대해서는 공공기관의 요청도 상당히 많은데, 소송당사자가 공공기관인 경우가 많기 때문이다. 한편 ｢친일반민족행위자재산조사위원회｣(2006-2010, 이하 친일재산조사위원회)와 같은 기관에서도 대량 열람을 요청한 바 있다. 송병준 등 친일파 후손들이 해방 후 몰수된 땅의 소유권을 되찾기 위하여, 토지조사부를 이용하여 소송을 여러 건 제기하고 일부 성공하면서 ｢친일반민족행위자 재산의 국가귀속에 관한 특별법｣이 제정되고 친일재산조사위원회가 발족하였다. 친일재산조사위원회도 국가기록원 소장기록을 열람 활용하였다(피면담자A1).

분배농지부는 1949년 농지개혁법에 따라 토지의 소유권 이동을 확인할 수 있는 기록이다. 분배된 토지의 지번이 기록되어 있어 상환대상인 토지의 위치를 확인할 수 있는 분배농지부는 매수와 귀속으로 구분된다. 매수는 국가가 지주로부터 매입하여 분배한 것을 의미하고 귀속은 일본인이나 동양척식주식회사 등이 소유했던 소위 적산을 국가로 귀속시켜 분배시킨 것이다(피면담자B1). 매수와 귀속을 통해 국가가 농민들에게 분배한 농지의 상환 정보를 수록한 것이 분배농지 상환대장이다. 상환대장에는 토지의 분배 여부, 상환자의 성명과 주소, 총상환액, 상환방법, 상환 완료일 등이 기록되어 있어 상환자의 상환 완료 여부를 판단하여 합법적인 토지 소유권을 확보하였는지를 확인할 수 있다(피면담자B1). 분배농지부에는 상환자, 원지주명과 함께 지번이 간략하게 나와 상환자의 정보를 자세하게 알 수 없지만 상환대장에서는 상환자의 주소, 상환한 토지의 지번, 지적, 상환 완납여부가 상세하게 기록되어 있으므로 이 두 종의 기록은 소유주 확인을 위한 상호보완적 역할을 한다(피면담자B1).

이밖에 토지이동결의서와 같은 문서도 소유권 추적에 중요한 단서가 된다. 토지이동은 지적공부 즉 토지대장 같은 기록에 표시된 사항이 달라질 때, 등록 전환, 분할 지목변경 등의 사유가 생길 때 시행하는 것으로 이것도 토지소유권을 주장하는 근거 기록이 된다. 사유지가 정부에 수용되면 정부가 금전 보상을 하거나 ‘대토(代土)’라고 하여 다른 곳의 땅을 제공하는 방식으로 처리되는데, 사유지가 국공유지로 편입된다(피면담자A1). 국유지의 경우, 소유권 변경 기록이 없거나 입증이 부족하면 개인이 국가에 의한 불법 수용이라고 소송을 제기하게 된다. 정부가 패소하고 지가에 상당하는 금전적 보상을 하는 경우가 많았는데 이 때문에 산림청 같은 기관에서는 연간 패소에 대비한 예산을 책정할 정도였다고 한다(피면담자A1).

현재 국가기록원에서는 ‘지적아카이브’를 구축하여 지명을 입력하면 지적기록물을 검색할 수 있다. 기록의 유형은 지적원도, 임야원도, 토지조사부, 임야조사부, 분배농지 관련 문서, 사방사업 관련 문서, 보안림으로 구분하고 있으며, 생산년도를 제한하여 검색할 수 있다. 원문의 상당수도 디지털화되어 온라인으로 제공되고 있다(국가기록원, 2022b). 따라서 국가기록원 업무담당자가 중앙영구기록관리시스템(이하 CAMS) 등을 활용하여 기록 검색을 대행하기도 하지만 이제는 이용자가 지적아카이브를 활용하여 직접 찾을 수 있는 기록이 많아졌다.

기록제공서비스의 과정은 ① 면담 ￫ ② 요구 정보가 들어있는 기록유형 특정 ￫ ③ 검색 ￫ ④ 기록제공이라는 네 단계로 나눌 수 있는데 각 단계별로 서비스 제공자에게 필요한 역량을 생각해볼 수 있다(피면담자A2). 연령이나 교육수준이 다양한 이용자가 자신의 언어로 요구 사항을 이야기하게 되는데 서비스 담당자는 이를 국가기록원의 기록 관점으로 이해하고 ‘번역’하는 과정, 즉 단서가 되는 기록유형과 연결할 수 있는 역량이 필요하다. 예를들면 <표 4>와 같다(피면담자A2).

담당자는 이용자가 국가기록원을 방문한 목적을 확인하는 과정에서 기록 요구를 파악하고, 그 요구를 충족시킬 수 있는 기록유형은 무엇인지, 소장 가능성이 있는지 판단해야 한다. 필요시 추가 면담을 통해 이용자의 개인사를 일반역사로 치환하여 당시 조건에서 어떤 기록이 생산될 수 있는지를 분석해야 한다(피면담자A2). 학술연구자들과 비교할 때 증빙문서를 찾는 이용자의 경우 정보요구를 확인하는 데에 상당한 노하우가 필요하다. 이들은 “일반적으로 자신이 찾고자 하는 정보에 접근하는 방식에 대한 이해도도 떨어지지만, 실제 찾고자 하는 정보가 무엇인지 정확히 인지하지 못하는 경우가 많다. 따라서 열람 담당 공무원이 관련된 전문지식, 그리고 소장 기록물에 대한 이해를 갖추고 있어야만 정확한 서비스를 수행할 수” 있다(피면담자D2).

어느 금요일 늦은 시간에 모녀가 기록정보센터를 방문했다. 과거 자신들이 살았던 토지의 소유권을 확인하려는 듯했는데 하는 말을 이해하기 어려웠다. 무엇을 찾는지 정확히 인지하지 못한 상태라고 판단하여 전후 맥락을 묻는 과정에서 과거 살았던 대지의 원 소유주가 누구였는지를 확인하고자 하는 것을 알았다. 사건의 전말을 들으니 같은 마을에 살던 사촌이 변호사와 결탁해 본인 집터의 소유권을 이전해갔다는 것이었다. 다행히 토지조사부가 있어 확인해 보니 소유권을 이전해 간 사촌의 조부 토지였음을 확인할 수 있었다. 혹시나 해서 가족이 그 마을에 살게 된 연유를 들어본 결과 청구인의 모친과 소유권을 이전해간 사촌의 모친이 같은 마을의 한 집안으로 시집을 왔고 부잣집에 시집왔던 언니가 동생이 살 곳을 마련해준다고 집을 짓고 살게 해주었던 것이었다. 결국 본인의 토지가 아니었지만, 수십 년 살았던 집터를 빼앗겼다는 생각으로 소유주를 확인하고자 했던 모녀는 자신들의 토지가 아니었음을 확인할 수 있었다. 면담은 찾고자 하는 기록물의 정보를 확인하는 일이기도 하지만, 면담을 통해 문제의 본질을 파악하는 능력이 없다면 단순한 민원서류 발급 창구에 머물 수밖에 없고 이는 불만 민원을 야기시키는 요인이 되기도 한다(피면담자D2).

토지나 행형 관련 브로커 외에 이용자 대부분은 자신이 찾고자 하는 정보가 무엇인지, 국가기록원이 무엇을 보존하고 있는지에 대한 이해가 없는 상태에서 방문하는 경향이 많다. 여기저기 관련 기관을 방문해서 문의하는 과정에서 국가기록원에 이관했다거나 국가기록원에 있을지 모르겠다는 말만 듣고 무작정 방문하는 경우가 있다. 이들 방문자와의 상담을 통해 찾고자 하는 기록에 대한 정보를 확인하고 우리가 가지고 있는 기록 중에 어떤 것이 연관이 있는지 판단할 수 없다면 대개는 부존재로 통지할 수밖에 없다. 위의 인용문에서와 같이 기나긴 개인 서사를 끈기있게 들으며 이용자 요구의 핵심이 무엇인지 파악할 수 있어야 한다. 이용자의 요구를 분석하고 해당 기록물이 무엇인지, 그 기록물을 생산하거나 관련된 기관이 어디였는지를 판단할 수 있다면 찾고자 하는 정보가 없더라도 유사 기록을 제공하는 전문성을 발휘할 수 있다(피면담자D2). 고령자나 정확한 의사소통이 어려운 이용자를 위하여 한국자산관리공단의 실무자와 직접 통화하여 국유재산 관련 정보를 확인한 후 알려주거나, 이관되지 않은 행형기록에 대하여 해당 검찰청에 문의한 후 기록물의 소재를 알려주는 등 외부정보원을 안내하거나 직접 확인하여 정보를 제공하기도 한다(남윤아, 임진희, 2016; 피면담자B2). 기록 미보유가 정보의 부존재를 의미하는 것이 아니므로 지적기록물은 해당 지자체에 보유 여부를 확인하고 판결문은 검찰청에서 이관된 생산연도를 파악한 후 소장기관으로 안내한다(피면담자C2)

정보요구를 기록과 연결하는 두 번째 단계에서 필요한 역량은 기록물의 생산 맥락과 유형별 기록물의 특성에 대한 지식이다. 지적기록물의 경우 일제강점기와 정부수립 이후 토지제도의 변화, 1970-1990년대 부동산 특별조치법에 따른 토지소유권 이전에 관한 사항을 모르면 이용자가 원하는 기록을 찾아주기 어렵다. 또한 토지⋅임야의 원시 취득 자료인 일제강점기 토지⋅임야조사부, 지적⋅임야원도, 정부수립 이후 농지개혁 문서들, 토지이동문서 등과 같은 기록유형별로 생산 배경, 기록에 담긴 정보의 의미와 특징을 파악해야 기록의 단계별 검색 전략을 세울 수 있다. 보통 권리구제나 권익 보호를 위한 증빙문서는 한번에 찾기 어렵기 때문이다(피면담자A2). 특히 지적기록물의 경우, 기록물의 생산이나 등록방식을 잘 숙지하지 못하면 기록을 찾아낼 가능성은 낮아진다. 예를들어, 상환대장은 농지를 분배받은 사람을 기준으로 작성되는데 찾는 사람은 대개 원 소유주인 지주 이름만으로 찾는 경우가 있다. 이 경우 분배받은 사람을 모르면 관련 기록물을 찾을 수 없음을 이용자에게 설명하며, 관련 정보를 추적한 후 해당 기록물의 소장 유무를 검색하게 된다(피면담자D2). 행형관계나 신분관계 요구인 경우, 위원회 홈페이지에 있는 보고서나 자료집 등에 수록된 희생자 정보, 경찰서 등에서 받은 자료 등에서 단서를 찾아서 검색에 활용한다(피면담자C2).

세 번째 검색 단계에서 서비스 제공자는 무엇보다도 기록의 유형별로 다양한 검색법을 숙지하고 있어야 한다. 지적기록물이나 행형기록물, 신분기록물의 경우 기록물철이나 건 목록뿐 아니라 지명, 인명 등과 같은 색인어 검색이 필수적이다. 그런데 국가기록원의 기록물 기술 및 색인에서는 일관된 원칙을 찾기 어렵다. 토지⋅임야조사부의 경우 기록물철명에 ‘토지조사부’나 ‘임야조사부’가 먼저 명기되고 주소가 부가되는 형식으로 비교적 일정하지만 지적⋅임야원도의 경우에는 지적⋅임야원도의 명기 없이 기록물철명에 주소가 바로 기술되므로 이것이 원도임을 이용자가 직관적으로 알기 어렵다. 상환대장의 경우에는 기록물철과 기록물건명이 동일하게 기술되어 있거나, 기록물철명은 상환대장인데 건명에 인명이 기술되는 등 일관성 없이 등록되어 있다(피면담자B2). 현재 운영 중인 지적아카이브에서는 지명, 이름 등 필드별로 검색할 수 있으므로 이런 문제는 어느 정도 해소되었지만, 서비스 제공자는 이러한 검색도구의 문제점을 파악하고 있어야 검색 실패를 줄일 수 있다.

아울러 기술되지 않았거나 상세 색인이 없는 기록물을 탐색할 수 있는 역량이 필요하다. 국가기록원에는 사면 기록, 일부 수형인명부 등 색인작업이 안된 기록물이 아직 많다(남윤아, 임진희, 2016, 217). 기술이나 색인에 나타나지 않아도 이용자가 찾는 증빙정보가 있을 가능성이 있는 기록물을 추론하고 기록물 전문을 찾아서 확인할 수 있어야 한다. 한편, CAMS에 등록되지 않은 기록을 검색하는 능력도 필요하다. 국가기록원이 70년대 서울지방검찰청 판결문 등과 같이 기록의 원본 없이 마이크로필름 사본만을 소장하고 있는 경우, 국가기록원의 온라인검색시스템이나 CAMS에서는 이러한 기록을 검색할 수 없다. 이때는 별도의 색인대장이나 마이크로필름 사본 열람을 통해서만 원하는 문서의 존재 여부를 확인할 수 있다(남윤아, 임진희, 2016, 213). 담당자가 이러한 내용을 알고 있지 않다면 기록 검색에 실패할 가능성이 있다(피면담자B2). 가령 <표 4>와 같은 면담을 거쳐 담당자가 CAMS에 인명과 생년월일을 조합하여 검색했는데 결과는 없었다고 가정하자. 이때 수집부서에 해당 지방자치단체의 관련 자료가 이관되었는지, 혹은 인수실에 아직 등록되지 않은 기록이 있는지 확인하게 된다. 자료 확인 결과 상환자 성명이 부친 이름과 다를 경우 담당자는 일단 해당 사실을 알리고 중립적 태도를 취해야 한다(피면담자A2).

또한 찾아낸 기록에 이용자가 원하는 정보가 포함되어 있는지를 명확하게 확인하려면 문서 내용을 이해할 수 있어야 하는데 이때 한자와 일본어 문자 해독 능력이 필요하다. 일제강점기 지적기록물, 판결문, 신분 관련 문서들은 구 일본어, 초서로 작성되어 있는 경우가 많다. 정부수립 이후 80년대까지도 한자 혼용 문서가 많기 때문에 한자를 읽고 해독하지 못하면 증거가 되는 정보를 찾을 수 없다(피면담자A2).

네 번째 제공 단계에서 서비스담당자는 이용자 요구에 부합하는 기록의 사본을 제작하여 제공하게 된다. 이때 기록물 제공 관련 법령과 규칙을 정확하게 숙지하고 있어야 한다. 먼저 증빙문서로서의 형식을 갖추어 제공한다. 또한 재산권이나 행형, 신분 관련 기록물은 대부분 비공개이며 정보주체 혹은 그 대리인에게만 제공이 가능한 경우가 많다. 이를 위하여 청구인이 정보주체, 즉 당사자인지 여부 등을 확인하고, 제공할 수 있는 기록의 범위를 정확하게 구분한 후 제공해야 한다. 또한 국가기록물 기록을 소송의 증거로 채택하려는 경우 법원은 국가기록원에 문서송부촉탁 신청을 하게 되는데 이때 국가기록원은 해당 문서의 진본성을 법적으로 인정받을 수 있는 방식으로 제공해야 한다(피면담자B2)

서비스 담당자의 우호적인 태도는 서비스의 전 과정에서 중요하다. 국가기록원에는 피해구제나 권익회복 등을 위하여 절박하게 기록을 찾는 이용자들이 많다. 방문이용자 중에는 노령인 경우도 많다. 성공적인 서비스를 위해서는 먼저 이들의 기록 요구를 정확하게 파악하고, 기록을 탐색하는 과정에서의 피드백도 중요하다. 이러한 과정을 원활하게 하려면 이용자의 요구에 공감하고 우호적이고 협조적인 태도를 유지해야 한다. 또한 검색과정을 최대한 투명하게 보여줌으로써 신뢰를 얻어야 한다. 서비스 담당자의 태도 역시 갖추어야 할 역량에 포함되어야 한다(피면담자C2). 특히 기록검색과정에서의 상호 신뢰는 중요하다. 가령 국가기록원에 소장되어 있는 어떤 지적 기록물을 제대로 찾지 못하여 소송에서 불이익을 받은 당사자가 국가기록원에 항의할 수 있다. 국가기록원 담당자가 해당 지적기록의 존재를 찾지 못했지만 나중에 발견될 수 있기 때문이다. 이를 감안하여 국가기록원의 답변은 “없다”가 아니라 “확인되지 않는다”로 통일하고 있다고 한다(피면담자D2). 중요한 것은 서비스 담당자가 이용자와 협력하여 기록을 찾았고 당시 검색 조건에서 최선을 다했다는 것을 이해시키는 것이다(피면담자C2).

반면 학술 목적으로 열람을 신청하는 이용자는 대체로 고학력이며, 자신이 필요로 하는 기록을 정확하게 이해하고 접근하는 경우가 많다. 이때에는 검색시스템을 통해 요구하는 기록물을 정확히 찾아주는 것으로 충분하다(피면담자D2). 그러나 이용목적이나 주제를 구체적으로 표현하지 않는 경우 이들의 요구를 파악하고 이를 국가기록원 소장기록과 연결시키는 것은 증빙목적의 이용의 경우와 크게 다르지 않다(피면담자A2). 다만 증빙 목적의 이용에 비해 보존기록에 대한 폭넓은 지식, 나아가 다른 기관 소장의 기록물에 대해서도 알고 있어야 대응이 가능한 경우가 있는데(피면담자A2) 그 사례는 다음과 같다(피면담자D2).

작년에 모대학 경제학과 연구실에서 70년대 새마을 운동 관련 기록물에 대한 열람을 신청하였다. 청구인은 미국에서 박사학위를 취득하고 귀국하였고 연구팀에 합류해서 국가기록원에 해당 기록물이 있을 것으로 판단하고 방문하였다. 그러나 불행하게도 70년대 새마을 운동 관련 기록물은 극히 일부만이 CAMS에서 조회되었고 청구자가 수행하는 사업과 관련된 내용은 거의 확인할 수 없었다. 이를 설명한 후 새마을 운동이 국책사업으로 정책은 중앙부처에서 수립하였어도 사업 집행은 지자체에서 수행되었기 때문에 오랫동안 청사를 이전하지 않는 기초자치단체 등을 조사해서 찾아볼 것을 제안했다. 특히 2010년 이후 기초자치단체까지 기록물관리전문요원이 배치되었고 대부분 DB 사업을 통해 소장 기록물에 대한 정리가 끝나 기록을 확인할 수 있는 기반이 마련되었다는 점을 설명했다. 한편 새마을 운동이 과거 내무부에서 주관했던 점을 감안하여 60~70년대 내무부 기록의 소재에 대해 점검을 했고 그 과정에서 2014~2015년에 행정안전부가 과거 내무부가 생산한 M/F 필름을 이관한 사실을 확인하였다. 미정리 상태에 보관 중이던 M/F 필름을 확인한 결과 60~70년대 새마을 운동과 관련된 다수의 정책기록 및 우수사례 발표대회 등에 대한 자료를 발굴하였고 해당 연구팀에 제공할 수 있었다(피면담자D2).

학술연구 지원을 위해 서비스 제공자는 주제 및 연구방법 지식도 갖추고 있어야 한다(피면담자A2). 특히 최근에는 해외 아카이브 경험을 가진 외국 유학생이 점차 증가하고 있어 관련 분야의 전문지식과 외국어 능력도 요구되고 있다(피면담자D2). 연구자들은 해방 전후기의 기록물이나 해외수집 기록물도 많이 활용하는데 이러한 기록의 검색과 서비스를 위해서도 서비스 담당자는 한자 해독능력을 갖추어야 한다(피면담자D2).

서비스 담당자의 역량과 관련한 위험 요인으로는 잦은 인사이동을 들었다. 기록제공서비스를 위해서는 소장기록, 다양한 검색도구와 검색방법, 기록 생산의 역사적 배경과 법제 변천 등에 대한 지식, 특히 경험을 통해 축적된 상담 지식이 중요하다(피면담자D2). 아울러 열람업무에 주로 신규직원이나 계약직 직원을 배치한다면 앞으로도 수준 높은 열람서비스를 기대하기 힘들다(피면담자D2). 서비스 아키비스트로서의 전문성을 키우고 발전시킬 수 있는 조직 운영이 필요하며, 아울러 서비스 담당자의 축적된 지식을 공유할 수 있는 시스템도 보강되어야 한다.

국가기록원은 각종 증빙문서를 찾는 빈번한 요구에 대응하기 위하여 색인어를 포함하는 검색도구를 마련하였다. 검색단계에서 서비스 담당자에게 필요한 역량 중 많은 부분은 국가기록원의 검색도구가 불충분하기 때문에 중요하다. 다음 진술을 통해 검색도구로서 CAMS의 한계, 서비스 담당자의 검색 능력의 중요성을 알 수 있다. 검색도구를 최대한 잘 갖추는 것도 필요하지만 서비스의 최종 성공(정확한 기록을 찾아 제공) 여부는 결국 서비스 담당자의 전문성에 달려있다(피면담자D2)고 강조한다.

CAMS는 기록물 등록 정보를 기반으로 다양한 조건을 조합하여 검색할 수 있게 지원한다. 그러나 단순히 행형기록, 토지임야조사부를 찾는 것이 아니라면 시스템에서 제공하는 정보만으로는 기록물을 찾을 수 없는 경우가 많다. 최근 제주 4.3사건 재심이나 60~70년대 납북귀환어부 간첩사건 등 과거사 진상규명과 관련하여 특정인에 대한 판결문, 사건기록 등 행형기록물을 요구받고 있다. 그러나 이름 등 인적 사항으로 확인되는 것은 판결문뿐이다. 재심을 위해서는 사건기록, 진술조서 등의 자료가 필요한데 이러한 기록물은 제대로 이관되지 않았을 뿐만 아니라 이관되었다 해도 등록의 특성상 이름과 같은 인적 사항으로 검색할 수 없는 경우가 많다. 납북귀환어부 사건기록의 경우, 선박명이나 선장 이름 등 해당 사건의 대표자로 검색해야만 관련 기록물을 찾을 수 있다. 제주 4.3사건의 경우 군법회의 명령서나 형사사건부 등을 통해 사실을 확인하기도 하지만, 기본 검색을 통해 확인할 수 없으면 CAMS가 제공하는 검색 조건을 다양하게 조합해서 찾을 수밖에 없다(피면담자D2).

재산, 행형, 신분 관련 정보요구의 경우 정확한 정보가 포함된 문서를 추적하여 찾아내는 것이 중요하다. 포괄적이거나 풍부한 정보자료를 제공해야 하는 학술연구자의 요구와는 다르게 접근해야 한다. 검색도구 측면에서 보면, 우선 기록물철이나 기록물건과 같은 하위계층의 기술이 일관성 있고 충실하게 작성되어야 하며, 기록유형이나 기록의 이용목적을 고려한 색인작업이 필요하다. 가령, 인사발령대장이나 인사기록카드 형태의 기록물은 인명색인이 되어 있어야 하지만 현재는 색인이 안 된 경우가 많아서 기록을 찾는 데에 어려움이 있다(피면담자C2).

기술과 관련하여, 동일 유형의 기록물인데도 기록물철명과 기록물건명을 부여하는 방식이 다른 경우는 앞 절(3.1)에서 이미 밝힌 바 있다. 등록은 기록물 메타데이터를 입력하는 최초의 작업이자 고도의 지적통제 작업인데 대부분 용역업체가 수행하는 기록물정리사업을 통해 이루어지며, 국가기록원의 정리기술 전문가가 개입할 여지가 적다(피면담자B2). 기록물 메타데이터가 일관성 있게 등록될 수 있도록 기준과 절차를 정비해야 하며 기술규칙 외에 기록유형별로 상세한 등록 매뉴얼을 마련해야 한다.

특히 인명이나 주소, 지명 등과 같이 기록물철명이나 건명에 표출되지 않는 키워드로 기록물을 검색할 수 있도록 색인작업을 하고 CAMS에 이러한 색인어 검색기능이 포함되어야 한다. 현재 국가기록원 웹사이트에서 서비스 되고 있는 3.1운동 시 피살자 명부, 강제동원자 명부, 관동대지진 피살자 명부, 독립운동관련판결문, 지적아카이브가 대표적인 색인어 검색시스템이다. 일회성 사업을 통해 이러한 색인어가 구축되었더라도 색인작업이 상시적으로 이루어질 수 있도록 시스템 기능을 갖추고, 색인어가 기록물 기술과 연계되도록 해야 한다.

무엇보다도 국가기록원이 소장한 기록물 전체에 대한 지적 통제(intellectual control)가 필요하다. 원본 없이 마이크로필름이나 광파일에 수록된 사본만 소장한 경우도 모두 CAMS에 등록하여 관리해야 한다. 이렇게 구축된 데이터를 토대로 CAMS에서는 소장기록 전체를 통합적으로 검색할 수 있어야 한다. 이는 학술연구 지원에서 특히 중요하며 증빙 문서를 찾을 단서를 제공할 수도 있다. 다만, 원본을 소장하지 않은 상태에서 사본을 제공하는 경우 이후 활용에 혼란을 초래할 수도 있으므로 사본에 대한 사본임을 명시할 필요가 있을 것이다.

2017년 국가기록원은 공공기관을 위한 ‘바로검색서비스’를 제공하기 시작하였다. 행형기록물을 가장 자주 이용하는 기관은 국가보훈처 및 소속 현충원과 호국원 등 보훈기관이다. 이 기관들은 국가유공자의 발굴 등록, 유공자 사망시 국립묘지 안장 심사 등과 관련하여 대상자의 행형기록물을 빈번하게 조회해야 한다. 그러나 관계기관의 형행기록 조회 요청에 대응할 국가기록원 직원은 부족하여 사본 제공이 지연되는 경우가 많았다. 행형기록 조회 처리 시간이 2주나 걸리기도 하여 유가족이나 관계자의 항의성 민원이 증가하였다(나창호, 2021, 249). 이 문제를 해결하기 위해 ‘바로검색서비스’가 도입되었다. 심사업무를 수행해야 하는 특정 기관 담당자가 직접 국가기록원의 영구기록물 관리시스템에 접속하여 기록을 조회하고 원문을 내려받을 수 있는 권한을 부여하는 서비스였다. 2017년 9월부터 보훈기관에서 먼저 시행하였는데, 당초 목표와 달리 서비스 활용도가 높지 않았다. 2021년도 하반기 국가보훈처의 미등록 국가유공자 발굴 사업의 추진에 따라 행형기록 조회도 급증했으나 바로검색서비스 이용률은 낮았다(나창호, 2021, 250). 바로검색서비스가 기관들의 요구가 아니라 동일 유형의 기록물에 대한 반복적 열람 요청에 대응하려는 국가기록원 기록정보센터의 필요에 따라 시작된 것이 원인이었다(피면담자D2). 바로 검색서비스 이용으로 업무 효율성이 높아진 기관도 있지만 다수의 기관에서 이를 제대로 활용하지 않고 있으며 이 서비스의 유지 여부를 검토해야 한다는 의견도 있다(피면담자D2). 그러나 국민의 권리나 신분에 큰 영향을 미칠 수 있는 정보를 정확하게 찾는 것이 중요한 업무를 수행하면서 해당 공공기관 직원이 ‘직접 검색’에 수반되는 위험을 떠안고 싶지는 않을 것이다. 이러한 점을 고려하여 최선의 방안을 찾아야 할 것이다.

학술연구자들을 위한 서비스에서도 검색도구는 중요하다. 이들에게는 기록물철이나 건보다는 기록집합체의 생산 배경, 출처, 소장 가능성, 외부 소장기관 등에 대한 정보가 담긴 검색도구가 필요하다(피면담자A2). 행형이나 지적기록의 경우 기록물의 특징과 관련 분야에 대한 약간의 지식이 있어도 검색을 할 수 있으나, 학술연구 지원은 고도의 지적 서비스이며, 특히 방대한 기록을 대상으로 검색을 해야 하므로 기록물 계층 전반에 걸친 체계적인 기술이 뒷받침되어야 한다(피면담자D2). 이런 점에서 볼 때 학술정보지원을 위한 국가기록원의 검색도구는 더욱 취약하다. 학술연구자에게는 집합적 기술과 가이드와 같은 검색도구가 필요한데, 국가기록원은 재산권이나 신분 증빙을 위한 정보를 찾기 위한 상세 색인작업에 주력해왔고 실제로 열람서비스 실적의 양적 지표가 여기에 맞춰져 왔기 때문이다(피면담자A2). 게다가 현재 구축되었거나 구축되고 있는 기술의 효용성에 대해서도 문제를 제기한다.

이십여 년간 누군가는 기록물 기술이라는 행위를 수행했고 그 실적이 누적되었을 것이지만 기술의 목적이 무엇이며 최종 목표가 무엇인지 모른 채 진행되고 있는 것은 아닌가 하는 의구심마저 든다. 기술의 결과가 기록물의 관리나 열람서비스에 과연 어느 정도 활용되고 있을까?(피면담자D2).

보존기록관리의 기본 업무인 기록물 정리⋅기술이 정상적으로 이루어져야 학술연구 서비스의 품질도 유지할 수 있다는 의견이었다(피면담자D2). 결론적으로, 학술연구 목적의 정보제공, 그리고 증빙문서 제공에 있어서 검색 도구는 다양한 문제를 드러내고 있으며 서비스의 위험요인으로 상존하고 있다. 한편 학술연구나 업무참고를 위해 국가기록원 웹사이트에서 직접 검색한 후 기록원문을 신청하는 온라인열람이 늘어나고 있는 최근 동향을 고려할 때(피면담자C2), 검색도구의 제공을 넘어 온라인 참고서비스의 확대가 필요한 것으로 보인다.

기록제공서비스의 성공은 결국 이용자가 원하는 기록을 원하는 형식으로 제공받는 것이다. 국가기록원 기록제공서비스의 70% 이상을 차지하는 행형, 재산, 신분 관계 증빙문서는 주로 국가배상(보상 포함)을 위한 소송 목적의 열람이다. 이러한 증빙용 기록의 경우, 진본성과 무결성을 보장하는 방식으로 제공해야 한다.

국가기록원이 증빙문서를 제공할 때에는 서식이 일관되어야 한다. 기록정보센터에서 제공하는 기록 사본(비전자)에는 원본대조필과 직인 날인, 위변조 방지를 위한 기록정보센터 별 인증코드 천공이 이루어진다. 오랫동안 국가기록원 열람서비스의 운영 주체가 나라기록관, 공개서비스과, 역사기록관 등으로 분산되어 있어 서식이 다양했고 직인은 지역기록관장 명의로 각기 발급되었다. 그러나 업무 개편으로 서식을 맞추고 직인도 국가기록원장 (민원사무용)으로 통일하였으며, 천공인증기의 경우 서울센터만 사용하던 것을 지역센터 전체에 보급하여 발급된 기록물의 위변조 방지는 물론 어느 센터에서 제공했는지 확인할 수 있도록 하였다.2)(피면담자D2).

열람실에 근무할 때 법원으로부터 문서의 진위 소명 요구가 온 적이 있었다. 소송의 원고, 피고가 모두 국가기록원으로부터 받은 50년대 생산된 동일한 기록을 증거로 제출했는데, 내용이 같았지만 표지 복사부분이 달라서 국가기록원에 두 문서의 진위를 확인해달라고 요청한 것이었다. 확인 결과, 한 문서는 원래 표지(검은색 하드카버에 금색 인쇄 제목)가 복사되어있었고, 다른 하나는 2000년대 이후 기록원 기록물 정리사업에 의해 다시 편철된 신표지(하늘색 중성지에 출력된 제목 시트지 부착)로 된 것이었다. 기록 실물을 확인할 결과, 검은색 하드카버에 금색으로 인쇄된 원래 표지, 고동색에 붓글씨 표기의 정부기록보존소 시절 표지, 그리고 국가기록원의 표지가 모두 누적되어 있어 이 모습을 그대로 사진 찍어 법원에 송부함으로써 일단락된 적이 있다(피면담자A1).

서비스 담당자는 문서처리 연혁을 이해하고 문서에 여러 장의 표지(원표지와 기록관이나 국가기록원에서 개편한 표지)가 있을 경우 모두 복사하여 재판시 증빙력에 대한 의구심을 해소해야 한다(피면담자A2). 기록이 법적 증거로 이용될 때에는 기록의 내용은 물론 형식의 무결성이 중요하다. 관리상의 이유로 기록의 형식을 변경해야 하는 경우라도 기존의 형식 요소를 함께 남기는 방식을 채택해야 한다.

기록의 진본성이나 무결성과 관련하여 문제가 되는 것은 과거 정부기록보존소 시절 인수된 기록물의 생산 및 이관 이력이 불분명한 경우가 많다는 점이다(피면담자D2). 결국 국가기록원에 이관된 이후의 무결성만을 보장할 수 있는데 다소 애매한 상황이 발생하기도 한다. 농지개혁 분배농지 상환대장 등은 90년대 이전에 마이크로필름화를 위해 국가기록원(당시 정부기록보존소)에 이관(대여라는 주장도 있음)되었다가 토지 소재지인 각 지자체에 토지소유권 관련 행정 수요가 많아져 한 차례 반환되었다가 다시 이관된 적이 있다. 그런데 기록이 반환된 후 지자체가 활용하면서 내용이 추가되기도 하여 정부기록보존소가 소장한 마이크로필름화된 기록과 원본기록물이 불일치 하는 경우도 있었다(피면담자A1). 실제 마이크로필름 기록과 원본 기록물의 내용이 달라서 심각한 민원으로 발전할 사례도 있었다고 한다(피면담자D3). 앞에서 밝혔듯이 사본에 기반한 서비스인 경우 명확하게 이를 밝힌 후 제공하지 않는다면 국가기록원 기록서비스에 대한 불신을 키울 수 있을 것이다.

오래전의 일이지만 기억에 남는 사례가 있다. 전주시와 완주군의 농지(행정구역 개편에 따라 전주와 완주를 오갔던 토지)로 열람 민원인 A씨는 조상이 분배받아 상환 완료한 농지에 대한 열람을 청구하였으나 상환자가 다른 사람으로 기재되어 있어 위조를 주장하였다. 이 땅은 도시화로 인한 개발로 지가가 상승하여 A씨가 처분하고자 하였으나, 소유권자가 다른 사람으로 되어 있었다. 저(서비스 담당자)의 추측으로는 A씨 조부가 상환은 완료하였으나 소유권 등기를 마치지 않았거나, 또는 누군가가 해당 자료를 위조한 것 같았다. 행정구역이 전주와 완주로 두어 차례 바뀌면서 문서도 시와 군을 오가면서 그런 행위가 있었을 가능성이 전혀 없지는 않았다. 물론 A씨의 착오로 그의 조부가 이미 처분한 것일수도 있으나, 상환대장에서부터 다른 이름으로 된 것도 자연스럽지는 않았다. 토지조사부와 달리 농지개혁 분배농지 상환대장은 종이의 재질도 매우 나빴고 연필이나 휘발성이 강한 볼펜으로 작성된 경우도 많아 위조가 어렵지 않았다. A씨는 국가기록원에 해당 문서가 이관되는 과정(90년대)에 문제가 있다고 이의를 제기하였으나 구제받지 못했다. 민원 제기 초기에는 국가기록원에게 매우 적대적이었던 A씨는 마지막에는 몸과 마음이 피폐해져, 전화로 ‘도와달라’고 읍소하기도 하였으나 기록원으로서는 할 수 있는 일이 없어서 안타까웠다(피면담자A1).

증빙문서가 소송이나 재판에서 이용될 경우 국기기록원은 이용자에게 제공한 이후에도 여러 차례 더 처리할 일이 있다. 예를 들어 열람인이 조상땅이라는 증거가 될 수 있는 지적기록물, 또는 과거사위원회의 조사를 통해 부당한 수형이나 희생을 증명할 수 있는 기록물을 제공받으면 관련 행정기관을 상대로 소송을 제기한다. 행정기관은 열람인이 제출한 기록물의 진위 여부를 국가기록원에 다시 확인하는 절차를 거쳐 소송에 대응하고 법원은 최종적으로 양 당사자가 제출한 기록물의 증거능력을 문서송부촉탁 절차를 거쳐 판단한다. 이때 법원은 국가기록원이 제공하는 기록물의 진본 여부를 국가기록원의 확인과 우편송달 절차를 거쳐 검증하므로 모든 기록물은 종이 형식으로 제공된다(피면담자B2). 국가기록원이 문서송부촉탁을 받은 경우 그 절차는 ① 법원 재판부 별 문서송부 촉탁(우편) ￫ ② 검색/소장위치별 처리센터 배정 ￫ ③ 기록물 반출/종이 복사(출력) ￫ ④ 워터마크/진본확인 관인 ￫ ⑤ 온나라 결재 처리 ￫ ⑥ 결재문 동봉 촉탁문서 회신(우편)의 순서로 이루어진다. 국가기록원이 법원에 제공하는 기록물의 진본성을 보장하는 방식은 종이문서에 관인 날인을 하는 형식이다(피면담자B2). 그런데 앞으로 이 절차는 전자적으로 변경될 예정이다. 2024년을 목표로 대법원에서는 차세대전자소송시스템 구축사업을 추진하고 있으며, 이 시스템이 구축되면 종이로 진행되던 소송기록이 전면 디지털화되고 외부기관의 문서송부촉탁 역시 시스템으로 연계하여 처리할 예정이다. 따라서 국가기록원은 이러한 전자적 문서송부촉탁에 대응해야 한다. 디지털 기술 동향을 볼 때 개별 기록물에 전자서명을 추가하여 진본성을 보장하는 기존 방식은 더 이상 유효하지 않을 것으로 예상된다(피면담자B2).

국가기록원에서 기록물 사본을 제공할 때 원본과 같다는 것을 인증한다는 것을 표시하기 위하여 전자화된 기록물에는 워터마크를 삽입되는데, 학술연구, 업무활용, 전시⋅출판 등 목적으로 활용하려는 경우 이러한 원본 확인 표시를 요청하는 경우는 거의 없다(피면담자C2). 증빙용 이용의 경우, 권리 입증에 부합하는 정보가 포함되어 있는, 진본 사본임이 확인된 문서 한 장을 제공하는 것이 중요하다면, 학술연구 목적의 자료 요구에 대해서는 충분한 기록을 풍부한 맥락정보와 함께 제공하는 것이 필요하다.

국가기록원은 학술연구 지원이 매우 취약한데 이를 소장자료의 측면에서 살펴볼 수 있다(피면담자A1). 우선 학술연구 특히 사회 역사연구의 핵심이라 할 정책문서가 매우 부족하다. 이는 일제강점기 문서와 비교될 정도이다. 일제강점기 연구자들이 이미 오래전부터 국가기록원을 찾고 있다. 그런데 해방 이후 한국 현대사 전공자들은 미국 국가기록관리청(NARA)이나 일본 국립공문서관, 대만 당안관 등 외국 국가기록원에서 사료를 찾는 것이 일반적이다(피면담자A1). 학술이나 교육 목적의 기록 요청은 그 횟수는 적더라도 보존기록의 부가가치를 사회적으로 증대시키는 이용 수요이므로 서비스정책에서 중시되어야 한다(피면담자A2).

학술연구를 지원하기 위해서는 각 부처에서 생산한 중요 정책기록물을 제대로 이관받는 것이 가장 중요한데, 각 기관이 영구보존 기록물을 거의 전적으로 선별하는 현재의 평가제도를 개선하지 않고는 앞으로도 개선되기 어렵다는 지적도 있었다(피면담자D2). 보존기간과 관계없이 해당 기관의 주요 정책과 제도 등에 대한 분석을 선행하고 관련 기록물이 누락없이 이관될 수 있도록 하는 제도 정비가 필요하다. 이러한 조치가 있어야 학술연구를 위한 충분한 기록도 확보할 수 있다는 의견이 제시되었다(피면담자D2).

한편 기록제공의 규모에 대한 명확한 규정이 없는 것도 서비스 제공자에게는 곤혹스러운 일이다. 한국의 연구자들은 국가기록원에서 자료를 찾기보다 일단 자신의 공간에 자료 일체를 옮겨 놓는 것을 선호하며, 하드카피나 파일로 전체를 받기 원하는 경우가 많다고 한다(피면담자A1). 법령이나 국가기록원 규정에 제공 기록의 양을 제한할 수 있는 조항은 없으며, 다만 서비스 여력을 고려한 제한은 공평한 서비스를 위해 필요하다는 의견도 있었다(피면담자B2). 한편 비공개정보가 포함된 기록을 요청할 때에도 어려움이 있다. 2003년 한 국립대 소속 헌법연구소에서 국가보안법을 주제로 한 연구를 위해 국가보안법 위반 판결문 전체의 사본을 요청한 경우가 있었다. 당시 국가기록원은 국가보안법 판결문이 비공개라는 이유로 서비스를 거절했으며, 당시 연구소 측은 공신력 있는 국립대 연구소와 학자를 믿지 못하는 처사로 국가기록원을 비판하고 비공개 자료라도 공익적 이용을 위해서는 공개되어야 한다고 주장한 바 있다(피면담자A1). 이후 학술 목적인 경우 비공개기록물을 제한적으로 열람할 수 있는 규정이 공공기록물법에 포함되었으나 사본 제작까지 허용하지는 않는다.