앞서 제·개정 현황 분석에서 논하였듯이, 「정보공개법」 제9조 제4항은 “비공개 세부 기준이 제1항 각 호의 비공개 요건에 부합하는지 3년마다 점검하고 필요한 경우 비공개 세부 기준을 개선”하도록 명시하고 있다. 하지만, 19개 행정각부 중 7개 부의 세부기준에서 현행화 지체 문제가 나타나고 있다. 7개 부는 기획재정부, 통일부, 국가보훈부, 농축산부, 산업통상자원부, 환경부, 고용노동부다. 매년 정보공개 종합평가를 통해, ‘비공개 세부기준 적합성’이 점검되며, 누리집에 최신 정보수정일이 표기되고 있음에도 불구하고, 다수 부의 세부기준에서 현행화 지체 문제가 해소되고 있지 못하다는 것은 심각한 문제가 아닐 수 없다. 비공개 세부기준의 기본적 신뢰에 부정적 영향을 주는 것은 물론, 「정보공개법」 제9조 제4항과 정보공개 종합평가를 형해화시키는 후과를 가져올 수 있기 때문이다. 7개부의 세부기준에 나타난 현행화 지체 사례는 <표 7>과 같다.

기획재정부, 통일부, 국가보훈부, 농림축산식품부, 환경부 등 5개 부는 “민원사무 처리와 관련된 정보에 대하여 민원인의 이익을 침해하는 정보”의 비공개 근거로 「민원사무처리에 관한 법률」을 인용하였으나, 이 법은 이미 2015년에 「민원처리에 관한 법률」로 전부개정되어 있다. 또한, 기획재정부, 농림축산식품부, 보건복지부는 “제안규정 제46조의 규정에 의한 공무원 제안의 내용”을 비공개 대상정보로 두었으나, 「제안규정」은 2006년 「공무원 제안규정」으로 전부개정되었고, 같은 해 「국민 제안규정」도 제정되었다.

기획재정부와 농림축산식품부는 “5급 이하 공무원 등의 근무성적 평정결과”를 비공개 대상정보로 설정하면서 「공무원평정규칙」을 인용하였으나, 이 규칙은 2005년 「공무원 성과평가 등에 관한 규정」으로 전부개정되어 있다. 또한, 두 기관은 “감사로 인하여 알게 된 행정상의 기밀 또는 타인의 비밀누설 금지”의 근거로 「행정감사규정」 제28조를 인용하고 있으나, 이 법은 2010년 「지방자치단체에 대한 행정감사규정」으로 전부개정되었다. 현행 법령에서 감사업무에 대한 비밀유지 의무는 제17조에 명시되어 있다. 기획재정부와 통일부는 “통계작성을 위하여 수집된 개인 또는 법인이나 단체의 비밀에 속하는 기초자료”의 비공개 근거로 「통계법」 제13조를 제시했으나, 현행 「통계법」에서 비밀의 보호는 제33조에 명시되어 있다. 2007년 4월 전부개정된 「통계법」의 개정사항을 반영하지 않은 것이다.

기획재정부는 2011년 3월 타법 폐지된 「공공기관의 개인정보보호에 관한 법령」을 개인정보보호 규정으로 인용하고 있다. 농림축산식품부는 “납세의무를 이행하기 위하여 제출한 자료나 지방세법의 부과 또는 징수를 목적으로 직무상 취득한 자료”의 비공개 근거로 「지방세법」 제69조를 인용하고 있으나, 이 조항은 2010년 12월 일부개정을 통해 “과세표준 및 세액”에 관한 내용으로 바뀌었다. 고용노동부는 “개별근로자의 건강진단결과” 비공개의 근거로 「산업안전보건법」 제43조를 인용하고 있으나, 현행 제43조는 “유해위험방지계획서 이행확인”에 관한 조항이다. 현행 법령에서 노동자의 건강진단 등 건강관리에 관한 사항은 제129조부터 제132조에 명시되어 있다.

이와 같은 사례에서, 다수의 행정각부들이 십여 년 전 법령 개정사항조차도 비공개 대상정보 세부기준에 반영하지 못하고 있다는 것을 확인할 수 있다.

다수의 행정각부 비공개 대상정보 세부기준이 각종 위원회 관련 정보를 구체적, 세부적 설명 없이 비공개 대상정보에 포함시키고 있다. 또한, “회의 내용이 공개로 인하여 외부의 부당한 압력 등 업무의 공정성을 저해할 우려가 있는 정보”, “참석자의 심리적 부담으로 인하여 솔직하고 자유로운 의사교환이 이루어질 수 없다고 인정되는 정보”를 비공개 대상정보로 설정하고 있다. 이러한 세부기준이 인용된다면, 위원회의 회의 내용 대부분은 자의적 비공개가 가능해진다. 하지만, 과학기술정보통신부는 미래인재특별위원회, 공공우주전문위원회, 에너지환경전문위원회, ICT·융합전문위원회 등에 동일한 비공개 세부기준을 적용하고 있다. 국가보훈부는 이 세부기준을 기관 공통기준으로 명시하고 있다. 각 위원회의 기능 및 역할 특성에 대한 설명 없이 위원회 관련 정보에 포괄적 비공개 근거를 제공하는 것은 비공개 대상정보의 범주를 특정한 「정보공개법」 제9조는 물론 비공개 대상정보 세부기준 제도의 취지와도 맞지 않는 것이다.

위원회 명단의 비공개는 법령과 판례에 정면으로 배치되는 비공개 대상정보 세부기준의 사례다. 교육부 운영지원과는 “정보공개심의회 심의위원 명단”을 비공개 대상정보로 설정하고 있으며, 국토교통부 자동차운영보험과는 재활시설운영심의회 관련 정보를 비공개 대상정보로 규정하면서 “운영위원 명단”을 포함시켰다. 이는 “법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명·직업”을 “사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는 개인정보에서 제외”시킨 「정보공개법」 제9조 제1항 제6호 마목과 정면으로 배치된다. 국토교통부 건설안전과는 「지하안전관리에 관한 특별법」에 따라 실시하는 지하안전관리에 관한 자문단의 위원회 명단을 비공개 대상정보로 하고 있다. 하지만, 「지하안전관리에 관한 특별법」에는 위원회 명단 비공개에 관한 규정이 없다. 교육부학교혁신지원실 교과서정책과 동북아교육대책팀은 “역사교과서 검정심의위원 명단”을 비공개 대상정보로 두고 있는데, 이는 역사교과서 집필진의 비공개를 취소하라고 결정한 2017년 서울고등법원의 정보공개거부처분취소 판결(2016누65987)의 취지를 무시한 비공개 설정이다.

다수의 행정각부의 비공개 세부기준은 위원회 관련 정보를 포괄적으로 비공개하는 관행을 그대로 보여주고 있다. 외교부는 “위원회, 회의 등의 목적, 업부를 고려하여 심의회, 위원회 등의 [...] 결의에 의해 비공개로 정한 정보”를 공통 비공개 대상정보로 설정하고 있다. 위원회가 관련 정보의 공개여부를 스스로 통제하는 것을 허용한 것이다. 문화체육관광부는 행정기관 소속 위원회 회의록 모두를 비공개 대상정보에 올려놓았다. 보건복지부 국제협력담당관의 WTO 협상 업무와 관련된 “각종 위원회 등 회의 관련 사항”은 구체적, 세부적 설명 없이 비공개 대상정보로 설정되어 있다. 고용노동부는 “각종 위원회 명단 등에 관한 사항으로서 공개를 원칙으로 하되, [...] 업무수행에 현저한 지장을 초래할 만한 상당한 이유가 있는 경우” 비공개할 수 있음을 규정하고 있다. 위원회 명단 공개가 원칙이라고 밝히고 있지만, 어떠한 구체적 상황 또는 경우가 있는지는 명시하지 않고, 법령과 동일한 수준의 포괄적 설명으로 위원회 명단 비공개의 명분을 제공하고 있다.

다수의 행정각부가 “진행이 종료된 정보라 하더라도 그 공개로 인하여 향후 당해 업무의 공정한 수행에 명백한 지장을 줄 수 있는 정보”를 비공개 대상정보로 설정하고 있다. 진행이 종료되었더라도 향후 업무 관련성이 있는 정보가 존재할 수 있다. 행정안전부, 국가보훈부 등은 “평가위원별 평가점수” 등의 예시를 제시하고 있다. 문화체육관광부는 재정사업 자율평가라는 단위과제에서 “평가지표 및 배점”을 비공개 대상정보로 설정하면서, “평가종료후 공개”라는 단서를 첨부하였다. 하지만, 대부분의 경우, 구체적 예시가 명시되어 있지 않아, 포괄적으로 해석될 가능성이 높다. 오히려 예시와 단서를 부가한 경우가 예외적인 상황이다.

국가보훈부는 대부분의 부서가 이 기준을 구체적인 설명 없이 반복적으로 적용하고 있다. 보건복지부는 이 세부기준을 106건의 비공개 대상정보에 반복적으로 적용하고 있다. 이 중 “평가점수 등”이라는 세부 설명을 부가한 것은 단 한 건이다. 환경부는 이를 공통기준의 적용사례로 제시하고 있다. 반면, 국토교통부 복합도시정책과는 “향후 공정한 업무 수행에 지장을 줄 수 있는 정보”에 대해 <표 8>과 같이 상세한 세부기준을 제시하고 있다. 다만, 국토교통부의 모든 부서가 이와 같은 수준의 세부기준을 제공하고 있는 것은 아니다.

비공개 대상정보 세부기준은 개별 기관의 업무성격에 최적화된 세부적 기준이어야 한다. 포괄적 기준과 정반대의 성격을 부여받은 것이다. 하지만, 행정각부의 일부 세부기준은 포괄 기준이라 해도 과언이 아닐 정도다. 과학기술정보통신부 주파수 정책과는 주파수 할당이라는 단위업무에서 비사업용 및 사업용 주파수 할당 관련 자료를 비공개 대상정보로 설정하고 있다. 단위업무가 주파수 할당인데, 관련자료가 모두 비공개라면 업무 자체가 비공개인 것이다.

국방부 국제정책과는 “외교마찰을 빚을 수 있는 내용은 비공개”라는 사유로 “군사 교류, 협력 유지 및 자료제공”을 비공개 대상정보로 명시하고 있다. 구체적인 추가 설명은 없다. 유사하게 국방부 동북아정책과는 “문서의 성격에 따라 외교마찰을 빚을 수 있는 내용은 비공개함”이라는 사유를 제시하고 있다. 문서의 성격에 대한 포괄적 해석으로 자의적 비공개의 여지를 남기고 있다. 포괄적 비공개 대상정보 설정에는 비공개 대상정보에 대한 부실한 설명이 동반된다. 교육부 학교혁신지원실 교원정책과는 교원인사 관리 업무 14가지를 「정보공개법」 제9조 제1항 제5호를 근거로 비공개하고 있다. 여기에는 “교원의 교육전념 여건, 스승 존경 풍토 조성 사업 정보”, “스승의 날 행사 기획 및 지원정보”가 포함되어 있지만, 세부기준으로 제시된 정보명만으로는 구체적으로 어떠한 업무 진행 과정의 정보인지 알 수가 없다.

문화체육관광부 여론과, 분석과, 디지털소통제작과 등의 부서들은 다수의 비공개 대상정보를 두세 개의 단어로 설명하고 있다. 예를 들어, “개인정보 포함” “계약사항”, “인력관련 사항” 등이 비공개 대상정보로 나열되어 있다. 보건복지부의 다수 부서들도 “각종 정책결정 및 내부 검토과정에 있는 정보”, “진행 중이거나 검토과정에 있는 평가자료” 등 전혀 세부적이지 않은 세부기준을 제시하고 있다.

법령 규정을 문자 그대로 준용하는 문제도 있다. 행정각부의 정보공개 관련 규정, 지침, 훈령은 「정보공개법」을 상위법으로 한다. 하지만, 상위법의 규정을 그대로 반복하는 것은 또 다른 문제를 야기한다. 특히, 비공개 대상정보 세부기준이 세부적 특성을 명시하지 못하고, 상위법의 규정을 그대로 복제하는 것은 세부기준 수립의 이유를 무색하게 만든다. 예를 들어, 국가보훈부 다수 소관사항의 비공개 대상정보와 「정보공개법」 제9조 제1항 각호 문구가 동일하다. 보건복지부 의료자원정책과, 의료기관정책과의 단위과제 대부분에 대한 비공개 대상정보 설명 또한 제9조 제1항 제7호와 동일하다.

면담 참여자들은 비공개 세부기준의 문제점에 대해 수립절차에서부터 활용에 이르는 전 과정의 문제들을 지적하며 날선 비판을 제기하였다. 먼저 비공개 세부기준의 수립에서부터 문제가 있다는 의견이 제시되었다. 세부기준을 수립하고 검토해야 할 정보공개담당관과 정보공개심의회의 역할이 제대로 작동하고 있지 않다고 했다.

각 부서에서 의견을 내고 그것을 정보공개담당관이 수합해 정보공개심의회 심의를 받아 [세부기준을] 만드는 과정이 잘 안 되는 것 같아요. [...] 부서에서 낸 의견이 걸러지지 않고, 심의회에서조차 걸러지지 않는 느낌이에요. (면담 참여자 B)

한 면담 참여자는 “심의회에서 한 번도 세부기준 검토를 요청받은 적이 없다”라고 이야기하며(면담 참여자 C), 연구용역으로 세부기준을 수립하는 방식에 대한 문제를 제기하였다.

외부연구용역으로 비공개 세부기준을 만드는 경우가 많은데, 그게 맞나 싶어요. 부서에서 올린 것을 정보공개담당자가 검토하고 자체 심의위원들이 정리하는 게 맞지, 외부에서 용역 방식으로 들어오는 것이 얼마나 실효성이 있을지 의문이에요. (면담 참여자 C)

같은 맥락에서 다른 면담 참여자는 “공공기관들이 5년마다 진행하는 공개재분류 용역에 비공개 세부기준을 같이 붙여서 진행하는 경우가 많다”라는 점을 지적하며, 성격이 다른 공개재분류와 비공개 대상정보 세부기준 수립이 하나의 용역으로 수행되는 것은 부적절하다고 이야기하였다(면담 참여자 A). 하지만, 또 다른 면담 참여자는 세부기준 수립에서 연구용역보다 나은 대안이 없다는 의견을 제시하였다. 그나마 외부로부터의 이야기가 내부 혁신의 동력이 된다고 이야기하였다.

외부 연구용역의 한계는 알겠지만, 만약 내부 직원들이 세부기준을 만든다면 훨씬 더 공개정보를 줄일 것 같거든요. 그나마 외부 전문가가 강하게 주장해주어야, 조금이나마 나아지죠. (면담 참여자 F)

본 연구가 제기한 현행화 지체의 문제에 대해서는 상대적으로 개선이 쉬운 이와 같은 문제가 걸러지지 않은 시스템이 더 문제라는 반응이 대부분이었다. 정보공개 종합평가 지표의 하나임에도 불구하고, 점검의 대상이 되지 않는다는 것이었다.

종합평가할 때도 이제 세부기준의 단순 수립여부, 공개여부만을 판단하는 게 아니라, 질적 분석을 해야 할 것 같아요. 그러니까, 이렇게 눈에 잘 띄는 문제가 개선되지 않는 거죠. (면담 참여자 G)

한 면담 참여자는 정보공개 업무 중 비공개 세부기준의 중요성이 낮기 때문에 , 상세한 것들을 놓치는 것이라고 이야기하였다.

세부기준은 정보공개 전체 업무 중에서 중요한 포션이 아니기 때문에 그럴 수밖에 없죠. 세부기준에 대해 큰 신경을 쓰지 않아요. (면담 참여자 F)

같은 맥락에서 한 면담 참여자는 검찰 특수활동비 정보공개의 사례를 들며, “소위 권력기관이라고 말하는 데는 평가를 전혀 중요하게 생각하지 않는다”라는 점을 지적했다. “종합평가 100점에서 세부기준 적정성이 10점 배점되어 있는데, 배점이 더 크다고 해도” 마찬가지일 것이라는 입장이었다(면담 참여자 G). 실제로 검찰청은 중앙행정기관 중 유일하게 2019년과 2021년 두 해에 걸쳐 정보공개 종합평가에서 총점 60점 미만의 ‘미흡’ 기관으로 분류된 바 있다.

면담 참여자들은 본 연구가 제기한 위원회 관련 정보의 비공개 문제에 대해 이와 관련된 자신들의 경험을 공유하며 회의공개법의 필요성으로까지 논의를 전개하기도 했다.

[행정각부] 비공개 세부기준을 보면 볼수록, 위원회 관련 정보는 묻고 따지지 않고 비공개하고 싶어 하는구나 생각을 하게 되네요. 회의공개법이 정말 필요한 것 같습니다. 별도의 법 없이는 이 관행이 개선될까 싶어요. (면담 참여자 G)

한편, 면담 참여자들은 위원회 명단의 비공개는 다른 법이 정한 경우를 제외하고는 인정되어서는 안 된다고 이야기하며, 「정보공개법」의 다른 비공개 사유로 비공개하는 것은 부적절하다는 데 의견을 모았다.

위원회 위원 명단 비공개는 타법에서 비공개하라고 한 것 외에는 다 공개되어야 합니다. 사면심사위원회는 심사에 대한 것들의 공개범위와 시기를 사면법으로 규정해놓았어요. 위원 명단은 위촉 즉시 공개하고, 회의록은 5년 동안 비공개하도록 하고 있어요. 5호를 위원회 명단 비공개 사유로 내세우는 건 말이 안 되죠. (면담 참여자 A)

위원회 명단은 공개를 원칙으로 하고, 1호로만 비공개할 수 있게 하는 게 맞는 거 같아요. 심지어는 [관련] 법에 공개하라고 돼 있어도 비공개하는 경우도 있어요. (면담 참여자 B)

하지만, 다른 법에 의한 비공개 사유로 위원회 명단을 공개하는 방식조차 문제라는 의견도 있었다.

위원회 명단은 무조건 공개해야 하죠. 위원회 명단을 비공개하는 것은 있을 수 없어요. 한데, 1호로 비공개하는 것도 문제가 있어요. 너무 많은 개별법들이 어떻게 설정되는지 따라갈 수가 없어요. 만약 개별법에 꼼수 규정이 들어온다면, 정보공개법이 무력화되는 거잖아요. (면담 참여자 E)

면담 참여자들은 진행 종료 정보의 향후 업무 연계성을 사유로 한 비공개 관행이 행정각부 비공개 세부기준 전반에 광범위하게 나타나는 상황에 대해 큰 우려를 표하면서, 부득이한 경우라면, 비공개 대상정보를 특정하여 범주를 좁히고, 상세한 사유를 제공해야 한다는 의견을 제시하였다.

진행이 종료된 정보인데도 왜 마이너리티 리포트 찍듯이 미리 예단하고 안 보여주고 싶어 하는지 이해가 되지 않아요. 그런 사례가 어마어마하게 많네요. (면담 참여자 G)

업무가 끝났더라도 반복되는 평가 점수, 협의 과정처럼 비공개해야 하는 것들이 있죠. 판례들도 있고요. 단, 이렇게 비공개할 수 있는 정보를 한정하고, 구체적으로 이유를 설명해줘야 해요. (면담 참여자 E)

이에, 진행이 종료된 정보라도 향후 업무 관련성이 있을 것으로 이해되는 심사, 선정, 평가 관련 정보에 통일된 최대 비공개 제한 기한을 두자는 의견(면담 참여자 A)도 제시되었지만, 최대 비공개 기한을 정하면, 최대치까지 계속 미루는 것이 관행이 될 것이라는 우려도 제기되었다(면담 참여자 B).

어떤 경우에는 사업 종료라는 개념 자체가 모호하다보니, 개념을 너무 폭넓게 잡아요. 그래서 공개 예정일도 엄청 늦게 잡아요. (면담 참여자 E)

이와 같은 향후 업무 관련성을 사유로 진행이 종료된 정보를 폭넓게 비공개하는 관행은 “의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 [...] 청구인에게 이를 통지”하도록 한 「정보공개법」 제9조 제1항 제5호의 단서조항과 배치되는 것이다. 앞서 살펴보았듯이, 8개 행정각부는 자신들의 정보공개 규칙, 지침, 훈령의 비공개 대상정보 세부기준 조항에 이 단서조항을 인용하고 있다.

면담 참여자들은 비공개 대상정보 세부기준의 포괄성이 위원회 관련 정보의 비공개, 향후 업무 연계성을 사유로 한 진행 종료 정보의 비공개 문제들과 밀접하게 연관되어 있다는 점을 확인해주었다. 또한, 이를 「정보공개법」 제9조 제1항에 지속적으로 제기되었던 추상적이고 불확정한 법개념 사용 문제(이일세, 2015)의 연장선상에 있는 문제로 인식하고 있었다.

위원회 관련 정보나 향후 업무 관련 정보를 비공개하는 것 모두 포괄성의 문제라고 봅니다. 기준이 구체적이지 못하고, 포괄적이어서 해석의 여지를 너무 많이 주는 것이 아닌가 하는 생각이 들어요. 사실 정보공개법 9조 1항 각호가 엄청 애매모호하잖아요. (면담 참여자 D)

포괄성은 비공개 대상정보 세부기준의 필요성 자체에 의문을 제기하게 만들고 있었다. 특히, 면담 참가자들은 단위과제 자체가 비공개 세부기준이 되어버리는 문제, 세부기준이 「정보공개법」 제9조 제1항의 내용을 그대로 복제해서 가져오는 문제 등에 큰 우려를 나타냈다.

세부기준인데 전혀 세부적이지가 않아요. 너무 포괄적이다 보니 실적적으로 도움을 못 주는 거라고 생각해요. [...] 소관업무의 성격이나 특성을 모르는 상태에서 소관 업무 제목과 비공개 대상정보만 보니까 답답한 게 굉장히 많습니다. 소관업무, 단위과제에 대한 설명도 없고요. 두루뭉술한 제목만 덩그라니 [...] (면담 참여자 G)

소관업무 제목하고 비공개 대상정보가 동일한 경우도 많아요. 소관업무에 대한 설명도 없고, 제목만 보고는 알 수가 없잖아요. 그런데, 그 소관업무 자체가 비공개 대상정보로 되어 있으니까, 도대체 세부기준이 왜 있어야 되나 하는 생각이 들죠. (면담 참여자 A)