먼저 미국 국가도서관(Library of Congress) 하부조직은 <그림 1>과 같이 총 7개 국단위 부서(Congressional Research Services, U.S. Copyright Office, Office of The Librarian, Law Library, Library Services, Office of Strategic Initiatives, Office of Support Operations)로 구성되어 있다.1) 그 가운데 ‘저작권국’이 납본사무를 총괄하며, 하부조직의 하나인 ‘총괄운영부’(Office of the Chief of Operations) 소속의 ‘저작권수집과’(Copyright Acquisitions Division)’가 납본수집을 담당하고 있다. 그러나 납본수집을 제외한 구입 등의 장서개발은 ‘도서관서비스국’의 소관업무이며, 그 하부조직인 ‘장서•서비스부 (Collections and Services Directorate)’는 3개팀으로 구성되어 있다. ‘Digital Conversion Team’은 디지털 변환업무를 수행하며, ‘일반장서•서비스팀’(General Collections and Services)은 지역과(아프리카 및 중동, 아시아, 유럽)와 주제과(연방연구, 히스패닉, 인문• 사회과학, 과학기술•비지니스)로 세분되어 있고, 특수장서•서비스팀(Special Collections and Services)은 지리•지도과, 사본과, 영화필름•방송•음반과, 음악과, 사진과, 희귀서• 특수자료과, 연속•정부간행물과로 나누어져 있다. 요컨대 LC는 납본수집과 기타 장서개발로 양분된 조직체계를 유지하고 있다. 특히 납본수집을 제외한 구입, 수증, 매체변환 등은 ‘장서•서비스부’에 집중화되어 있다.

다음으로 2004년 5월에 국립도서관과 국립문서관이 통합된 캐나다의 LAC(Library and Archives Canada)는 하부조직을 <그림 2>처럼 핵심기능을 담당하는 3개 부서(Acquisitions, Collections Management, Resource Discovery)와 부차적•지원기능을 수행하는 4개 부서(Communications, Strategic Research, Corporate Resourcing, Internal Audit Executive)로 구성되어 있으며,2) ‘자료수집부’ 아래의 ‘Society & Cultural Expression Division’이 납본수집을 비롯한 국가장서 개발업무를 전담하고 있다.

먼저 영국 국가도서관(The British Library)의 하부조직은 <그림 3>과 같이 총 6개국 (eStrategy and Information Systems, Finance and Corporate Services, Human Resources, Scholarship and Collections, Strategic Marketing and Communications, Operations and Services)으로 구성되어 있다(The British Library 2013, 21-24). 장서 개발은 ‘학술•장서국’(Scholarship and Collections) 아래의 5개 부서가 주관하는 가운데 예술인문부와 사회과학부는 주제별 장서개발을, 콘텐츠전략•연구•운영부는 납본연구를 담당한다. 그러나 납본수집은 보스톤 스파에 위치하는 BLDSC(The British Library Document Supply Centre) 산하의 납본사무소(Legal Deposit Office)가 모든 인쇄물 및 마이크로자료를, 신문납본처(Newspapers Legal Deposit Office)가 신문자료를, 전자매체처리팀(E-media Processing Team)이 오프라인 전자출판물의 납본수집 사무를 담당하고 있다. 요컨대 BL의 장서개발은 ‘학술•장서국’이 주도하는 집중형을, 매체별 납본실무는 분산형을 취하고 있다.

다음으로 독일 국가도서관(Deutsche Nationalbibliothek)은 3개관(Deutschen BŒ□cherei in Leipzig, Deutsche Bibliothek Frankfurt am Main, Deutsche Musikarchiv in Leipzig)으로 구성되어 있다. 이에 따라 총 11개 하부조직도 <그림 4>처럼 라이프찌히관(DBL), 프랑크프루트관(DBF), 독일음악보존소(DML)에 분산되어 있다.3) 즉, Abteilung Z(Zentralverwaltung), Abteilung IT(Informationstechnik), Abteilung 2(Inhaltserschließung)는 라이프찌히와 프랑크프루트에 각각 설치되어 있고, 나머지 8개 부서 중에서 4개는 DBL에, 3개는 DBF에, 1개는 DML에 위치하고 있다. 그 가운데 납본업무를 비롯한 장서개발은 DBL 제1부서인 ‘Erwerbung, Formalerschließung und Standardisierung’(Acquisition, descriptive cataloging and standardization) 아래의 ‘Unit L1.1 : Monograph-acquisition과 Unit L1.3 : Periodical’, DBF 제1부서인 ‘Erwerbung und Formalerschließung’(Acquisition and Descriptive Cataloguing) 아래의 ‘Unit F1.1 : Monograph-acquisition과 Unit F1.3 : Periodical’, 그리고 DML에 설치된 제5부서인 ‘Deutsches Musikarchiv’(German Music Archive) 아래의 ‘Unit L5.1 : Acquisition and Descriptive Cataloguing’이 각각 분담한다. 따라서 납본 의무자는 DBL과 DBF 중 가까운 곳에 납본하고, 악보와 음반자료는 DML에 납본해야 한다. 요컨대 DNB의 국가장서 개발업무는 3개관 분산형태로 이루어지고 있다.

마지막으로 프랑스 국가도서관(Bibliothˆ□que-nationale de France)은 5개관, 즉 The Fran‡□ois Mitterrand Library(Site Fran‡□ois-Mitterrand), The Richelieu Library(Site Richelieu-Louvois), The Arsenal Library(Bibliothˆ□que de l’Arsenal), The Opera Library(Bibliothˆ□que-Mus□‰e de l'Op‰□ra), Maison Jean Vilar로 구성되어 있다. 이에 따라 하부조직은 5개 사이트에 분산되어 있고, 그 수는 <그림 5>와 같이 4부(Collections, Services et des r□seaux, Administration et du personnel, Ressources humaines) 24 개과이다.4) 그 가운데 국가장서 개발업무는 ‘수집부’에서, 납본수집은 ‘서비스•네트워크부’ 아래의 ‘법정납본과’에서 담당한다. 요컨대 BnF는 분산형 국가도서관시스템으로 구성되어 있음에도 납본업무는 집중형을 채택하고 있다.

먼저 호주 국가도서관(National Library of Australia)은 <그림 6>처럼 6개(Collections Management, Australian Collections & Reader Services, Resource Sharing, Information Technology, Executive Support & Public Programs, Corporate Services)의 하부조직 으로 구성되어 있다(National Library of Australia 2012, 20).5) 그 가운데 국가장서 개발은 장서관리부 아래의 5개과(호주자료 수집관리·보존과, 연속간행물 수집관리·표준, 웹아카이빙과 디지털 보존, 해외자료 관리, 디지털화·사진)에서 수행하는 가운데 납본업무는 ‘호주자료 수집관리·보존과’에 부여된 집중형을 취하고 있다.

다음으로 뉴질랜드 국가도서관(National Library of New Zealand)의 하부조직은 <그림 7>과 같이 5개팀(The Alexander Turnbull, Content Services, Literacy•Learning and Public Programmes, Services to Schools, Digital New Zealand)으로 구성되어 있다. 그 가운데 ‘콘텐츠서비스팀’의 7가지 주요 업무가 뉴질랜드의 법정납본제도 관리, 뉴질랜드 저자를 위한 도서관 공공대출권(Public Lending Right) 관리, 도서 및 연속간행물 표준번호를 위한 뉴질랜드 기관의 관리, 디지털 콘텐츠의 장기 접근성 보장을 위한 관리와 보존, 뉴질랜드 도서관 및 관련부문의 업무지원서비스, 국제적 전거통제프로그램인 NACO(Name Authority Cooperative Program)와 SACO(Subject Authority Cooperative Program)의 개발•지원, 마오리(Maori) 주제명 표목 개발의 지원이다.6) 따라서 국가장서 개발업무를 비롯한 납본수집은 ‘콘텐츠서비스팀’에 집중되어 있다.

우선 일본의 국가도서관(National Diet Library)은 <그림 8>과 같이 동경본관, 관서관, 국제어린이도서관, 행정•사법부의 27개 지부도서관으로 구성되어 있고, 관장-부관장 아래의 동경본관 하부조직은 5개 부국(총무부, 조사 및 입법고사국, 수서서지부, 이용자서비스부, 전자정보부)으로 편성되어 있다. 그 중 납본수집은 ‘수서서지부’ 아래의 국내자료과가 총괄하며, 민간출판물은 수서 제1계가, 관청출판물은 수서 제2계가 담당한다(国立国会図書館 2013, 159).

다음으로 대만 국가도서관(National Central Library)은 <그림 9>와 같이 관장-부관장으로 이어지는 라인조직 아래에 총 17개 하부조직을 두고 있다. 그 가운데 채방조(Acquisition Division)의 10여명이 중문도서, 외국도서, 중문정기간행물, 외국정기간행물, 신문과 일한자료, 시청각자료와 대륙(중국)도서, 석박사논문, 회색문헌, 정부간행물, 전자자원을 납본수집 하고 있다.7) 즉, NCL 납본수집은 채방조(수서과)에서 총괄하는 집중형을 취하고 있다.

이상에서 분석한 주요 선진국의 국가장서 개발업무 및 납본부서를 요약하면 <표 1>과 같다. 대다수 국가가 집중형 전담조직을 채택한 반면에 독일은 분산시스템으로 운영하고 있다. 그 이유는 국가도서관이 3개관(DBL, DBF, DML)으로 구성되어 있을 뿐만 아니라 지리적 떨어져 있기 때문이다. 반면에 프랑스의 BnF는 5개관으로 구성되어 있음에도 집중형을 취하고 있다. 또 다른 특징으로는 영국을 들 수 있는데, 런던의 BL에서 납본수집하는 것이 아니라 보스톤 스파의 BLDSC가 모든 납본업무를 전담하고 있다. 미국은 납본자료의 저작권과 연계 하여 저작국 산하에서 납본업무를 처리하고 있다.

우선 국립중앙도서관의 법정 업무는 2006년 ｢도서관법｣이 전부 개정되면서 구체화되었다. 그 이후에 몇 차례 개정된 현행 도서관법(법률 제11310호) 제19조 제1항은 총 9가지(종합 계획에 따른 관련 시책의 시행, 국내외 자료의 수집•제공•보존관리, 국가서지 작성 및 표준화, 정보화를 통한 국가문헌정보체계 구축, 도서관직원의 교육훈련 등 국내 도서관에 대한 지도•지원 및 협력, 외국도서관과의 교류 및 협력, 도서관발전을 위한 정책개발 및 조사•연구, ｢독서문화진흥법｣에 따른 독서진흥 활동을 위한 지원 및 협력, 그 밖에 국가대표도서관으로서 기능을 수행하는데 필요한 업무)로 규정하고 있다. 그 가운데 국가장서 개발과 직결되는 각호는 제2호(국내외 도서관자료의 수집•제공•보존관리)이다. 따라서 납본과 수증 등을 통한 국내자료의 망라적 수집, 구입과 국제교환 등을 통한 외국자료의 선별적 수집에 주력해야 한다.

다음으로 2011년에는 외부 연구용역 결과(윤희윤 2010)를 바탕으로 장서개발의 정책적 및 실무적 근거인 ｢국립중앙도서관 장서개발정책｣을 발표하였다. 이어 학계에 의뢰하여 2012년에는 ‘온라인자료 개발정책’, 2013년에는 각각 ‘국립장애인도서관과 국립어린이청소년도서관을 위한 장서개발정책’에 대한 논거와 내용을 확보하였다(이지연 2012;윤희윤 2013). 그 가운데 범국가적 장서개발의 근간인 정책문서에 명시된 국가장서 개발의 기본방향은 다음과 같다(국립중앙도서관 2011, 5-7).

첫째, 이념적 기조에는 모든 관종을 대표하는 국가대표도서관, 국내에서 발행․제작된 모든 자료의 납본도서관, 한국인의 정신세계와 지식문화를 축적․전수하는 보존도서관, 그리고 인터넷 및 디지털 정보유통 시대를 선도하는 디지털도서관으로서의 정체성과 역할을 반영한다.

둘째, 개발범위는 자료수집 차원을 넘어 모든 자료의 선정과 수집에서 제적과 폐기까지를 포괄하는 장서관리로 확장한다.

셋째, 개발대상은 국내외에서 생산•제작되는 아날로그 자료와 전자자료, 인터넷 정보자원으로 대표되는 디지털 콘텐츠를 포괄하는, 소위 하이브리드형 자료를 범주로 한다.

넷째, 개발방법은 전통적 수집방법인 납본, 구입, 수증, 교환, 기탁 등과 디지털 정보기술을 활용한 매체변환, 영인제작, 복제 등을 적용한다.

다섯째, 개발수준은 자료의 유형별, 매체별, 주제별 중요성과 수집강도를 명시한 지표를 적용함으로써 인식도를 제고시키고 실용성을 강화한다. 이를 위하여 국가장서로서의 중요성 및 수집강도에 대한 수준을 기호화한다.

여섯째, 개발정책의 수혜자 집단은 모든 국민을 대상으로 하되, 자료유형 및 주제에 따라 목표집단을 차등화한다. 예컨대 납본으로 수집하는 국내자료는 모든 국민을 위한 장서개발이 지만, 외국자료의 주제별 개발과 디지털 회색문헌(학위논문, 연구보고서, 학술대회ㆍ세미나 자료집, 회의자료 등)을 수집하기 위한 인터넷 장서개발은 연구자를 목표 집단으로 설정한다.

일곱째, 개발정책의 지속적 발전을 위하여 선진국의 장서개발정책과 도서관자료 환경변화를 주시하여 이를 정책에 반영한다.

이어 2014년 1월에는 중장기 발전계획인 ｢국립중앙도서관 2014∼2018｣을 발표하였다. 이 계획문서에서 천명한 비전과 목표, 납본수집 및 장서개발과 관련된 추진과제를 간추리면 <표 2>와 같이 첫 번째 목표가 ‘국가 지식정보자원 수집•보존 강화’이고, 그 아래에 3개 추진과제를 명시하였는데, 납본제도 개선과 정책문서 정비 등 각종 지식정보자원의 수집력 강화에 무게중심을 두고 있다(국립중앙도서관 2014, 23-26).

한편, 국립중앙도서관은 2008년 8월 도서관정보정책위원회가 확정•발표한 ｢도서관발전 종합계획｣을 통하여 ‘세계 8위 수준의 장서확충을 위한 제도 확립과 수집기능 강화’를 제시하였고, 2014년 1월에 공표된 ｢제2차 도서관발전종합계획(2014~2018)｣을 통해서도 ‘세계적인 한국지식문화 보고 구축’을 정책과제로 제시하였다. 양대 도서관발전종합계획에 반영된 국립중앙도서관 국가장서 개발기능 강화를 위한 추진과제를 비교하면 <표 3>과 같다(대통령 소속 도서관정보정책위원회 2014, 73-122).

요컨대 국립중앙도서관은 법정 업무의 요체인 국가장서 개발기능을 강화하기 위하여 자체 적으로 수립한 중장기 발전계획이나 장서개발정책뿐만 아니라 범정부차원의 도서관발전종합계획을 통하여 선진국 수준의 장서확충계획을 제시하고 납본관련 법령의 개정, 장서개발정책 및 조직체계의 정비, 인적 역량 강화, 국가장서(정책•연구정보, 디지털 정보자원, 한국관련 지식정보자원 등)의 발굴 및 수집력 제고, 보존•복원 관리기반 강화에 치중하고 있다. 그러나 법적 또는 정책적 기반을 구비하더라도 실무적 역량이 뒷받침되지 않으면 소용이 없다.

국립중앙도서관의 조직 및 운영에 대한 법적 근거는 ｢도서관법｣ 제18조 제3항(그 밖에 국립중앙도서관의 조직 및 운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다)이다. 이에 근거한 ｢문화체육관광부와 그 소속기관 직제｣ 제44조∼제49조의2는 국립중앙도서관에 3부 (기획연수부, 자료관리부, 디지털자료운영부), 3개관(국립어린이청소년도서관, 국립장애인 도서관, 국립세종도서관), 1개 도서관연구소를 두도록 규정하고 있으며, 2014년 7월말을 기준으로 조직체계는 ｢문화체육관광부와 그 소속기관 직제 시행규칙｣ 제29조∼제33조의2에 의거하여 <그림 10>과 같이 구성하고 있다.8)

총 19개 하부 조직단위(18개과 1팀, 도서관연구소는 제외)의 사무분장은 직제 시행규칙 제29조 이하에서 규정하고 있는데, 과(팀)별로 장서개발업무를 발췌•정리한 <표 4>에 근거한 전체적 지형과 상호관계를 재구성하면 <그림 11>과 같다. 이에 따른 비체계성, 중복성, 비효율성을 중심으로 사무분장의 한계 내지 문제점을 적시하면 다음과 같다.

첫째, 가장 심각한 한계는 국가장서 개발정책의 집중성과 체계성이 미약하다는 점이다. 그 이유는 자료관리부 자료수집과가 국립중앙도서관 ‘전체의 포괄적 정책수립과 집행’을, 디지털 자료운영부 디지털자료기획과가 ‘디지털장서개발계획’을, 국립어린이청소년도서관 정보서비스과가 ‘어린이청소년분야의 장서확충계획’을, 국립세종도서관 정책자료과가 ‘정책자료 중심의 장서개발계획’을 각각 수립•적용하고 있다. 이러한 분산형 계획수립과 시행은 일면 국립 중앙도서관 소속기관의 지리적 분산화 및 존재이유를 정당화하는 것처럼 보이지만 결코 바람직하지 않다. 그 이유는 본관의 자료수집과가 주관하는 장서개발정책을 국가대표도서관의 명실상부한 정책으로 인식하고 그 범주 내에서 2차 소속기관이 각각 개발하는 정책을 낮은 수준의 세부정책으로 구조화하지 않으면 상하 내지 선후관계의 모호성에 따른 중복과 불일치가 불가피하기 때문이다.

둘째, 국가장서 개발업무의 대상이 매우 중첩적이다. 다시 말해서 국립중앙도서관 본관을 비롯한 2차 소속기관이 각각 개발•보존하는 국가장서에는 어린이청소년자료, 장애인용 대체 자료, 정책자료가 중복될 수밖에 없다. 가령 소설이나 시집 중에서 성인용과 청소년용을 구분 하기 어렵고, 단행본이나 박사학위논문 중에서 정책자료로 간주할 수 있는 경우도 적지 않다. 따라서 이용대상이나 주제를 엄격하게 구분하여 본관장서를 2차 소속기관으로 이관하거나 각각의 소속기관이 집중적으로 개발하지 않는 한 모두의 불완전한 상황을 해소하기 어렵다.

셋째, 국가장서 개발방법의 요체인 납본업무가 중복적으로 수행되는 것도 개선되어야 할약점으로 지적할 수 있다. 즉, 국립중앙도서관 납본업무는 자료관리부의 자료수집과 및 연속 간행물과, 디지털자료운영부의 디지털기획과에서 각각 수행하고 있다. 이러한 분산형은 분단 국가의 산물인 독일 외의 모든 국가도서관이 단일부서에 집중화시킨 것에 배치된다. 이를 한국적 특수성으로 간주하여 용인할 것인지, 국제적 보편성을 부합하도록 조정할 것인지를 고민해야 한다. 지리적으로 동일한 위치에 있음에도 자료종류를 기준으로 3개과에서 납본업무를 수행하는데 따른 집중력 약화 및 실무적 비효율성을 해소하는 방안이 필요하다.

넷째, 외국자료 수집업무(구입, 수증, 교환 등)는 가장 집중력이 필요함에도 불구하고 자료 관리부의 자료수집과 및 연속간행물과, 국립어린이청소년도서관의 정보서비스과, 국립세종 도서관의 정책자료과가 각각 수행하고 있다. 외국자료 중에서 소속기관이 각각 자료교환을 위한 양해각서를 체결한 경우나 지리적으로 먼 국립세종도서관을 제외하면 설득적인 논거나 이유를 찾기 어렵다. 따라서 지식정보 소비(수입)국임을 감안하여 수집창구의 일원화 내지 최소화를 통한 세금낭비의 우려를 불식시키고 비용 대비 효과를 제고시키는 방안을 찾아야 한다.

다섯째, 국가장서 개발업무의 분산형 구조는 실무진의 전문지식 축적을 통한 핵심역량 확보를 저해하고 조직적 몰입도를 약화시킨다. 특히 장서개발 담당자는 출판동향 분석, 자료유통의 구조와 채널, 정보원의 이해 등에 정통해야 하는데 분산형 구조로는 그것이 불가능하고, 조직관리 및 구성원의 심리적 측면에서도 부서간 경계나 칸막이가 시너지 효과를 저감시키는 원인으로 작용할 수 있다.