Korea Social Policy Review 2023 KCI Impact Factor : 2.47
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pISSN : 1226-0525
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pISSN : 1226-0525
Immigrant integration and reconfiguration of citizenship in Europe: cases of the Netherlands and the United Kingdom
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지난 20여 년간 대륙을 횡단하는 대량의 인구이동인 국제이주가 급속하게 진행되었다. 이 같은 국제적 인구이동에 맞추어 1990년대는 이주자들을 수용하기 위해 문화적 다양성과 차이를 인정하는 다문화주의가 네덜란드와 영국을 비롯한 여러 국가에서 정책적으로 실행되었다. 그리고 이런 흐름에 따라 시민권제도의 자유화도 이루어져 이주자가 수용국의 국적을 취득하기도 용이해졌고, 이중시민권을 가질 수 있게도 되었다
하지만 2000년대 들어서면서 미국과 유럽에서 이슬람교도들의 테러, 정치인 암살, 폭동 등으로 사회적 소요가 일어나자 다문화주의의 실패가 공공연히 언급되었다. 특히 보수주의자들은 다문화주의가 분리주의를 생성하여 국민정체성과 문화적 동질성을 훼손시킨다고 강력하게 주장하였다
이런 점에서, 본 논문은 네덜란드와 영국의 이민자통합정책을 살펴봄으로써 이 두 국가에서 이주자 시민권이 국민국가를 중심으로 어떻게 재구성되는지를 고찰하고자 한다. 네덜란드와 영국은 유럽에서 다문화주의를 표방한 대표적인 국가였기 때문에, 이 두 국가의 다문화주의에서 시민통합으로의 전환 그 자체가 함의하는 바가 크다. 이 두 국가의 시민통합과 시민권 재구성을 고찰하기 위해, 우선 유럽연합의 이민자통합정책을 살펴보고자 한다. 이는 비록 각 국가마다 구체적인 정책에서는 차이가 있을지라도 큰 맥락에서는 유럽연합의 이민자통합정책에 따른 집중성과 유사성이 없지 않기 때문이다. 둘째는 유럽연합의 이민자통합정책의 시발점이 된 네덜란드의 시민통합정책이 어떻게 발전해왔는지를 살펴보고, 이어서 영국 사례를 살펴본다. 그리고 다음은, 네덜란드와 영국의 시민통합정책의 유사성과 차이를 논의한다. 마지막으로는 시민통합 문제가 최종적으로 천착하는 지점인 이주자 시민권이 신자유주의와 공동체주의(communitarianism) 가치 속에서 어떻게 재구성되지를 고찰한다.
유럽연합은 2004년 ‘이민자통합에 대한 공동기본원칙(European Council agreement on common basic principles on immigrant integration)’을 채택하여, 회원국들이 이에 따른 이민에 대한 대책을 수립할 것을 권고하였다. 유럽연합의 ‘이민자통합에 대한 공동기본원칙’의 내용은 다음과 같다. 첫째, 통합을 이민자들과 이들을 수용하는 국가 간의 쌍방적인 상호작용으로 정의한다. 이에 따라서 수용국은 이주자들이 정치, 경제, 사회적 영역에 참여할 수 있는 사회적 조건을 만들고, 이주자들은 남녀를 불문하고 모두가 수용국 사회에 적응토록 한다. 둘째, 이주자들은 유럽연합의 기본적 가치인 자유, 민주주의, 인권을 수용하고, 이와 함께 수용국의 법질서를 존중토록 한다. 셋째, 노동시장참여는 이민자통합의 중요 요소 중의 하나이고, 이주자의 노동시장참여는 수용국에 대한 기여다. 노동시장참여가 사회포용(social inclusion)의 전제가 되고 있는 상황에서 남녀를 불문하고 노동시장에 참여하는 것은 필수적 있다. 마지막으로, 수용국의 언어, 역사, 제도를 익히는 것은 이주자 개개인이 수용국 사회에 성공적으로 통합하기 위한 주요 방편이다.
‘이민자통합에 대한 공동기본원칙’에서 가장 두드러지는 점은 통합이라는 용어가 이 문서에 전면적으로 대두하면서, 이것이 다양성과 차이에 대한 인정을 강조하는 다문화주의를 대치하고 있다는 사실이다. 이 같은 변화가 함의하는 바는, 차이의 정치(Politics of difference)가 점차적으로 퇴보하고 있고, 대신에 국가와 민족을 강조하는 감성적 소속감과 국민정체성을 바탕으로 한 사회응집이 전면에 등장한다는 것이다. 다문화주의로 부터의 이 같은 후퇴로 인해 다른 문화에 대한 인정(cultural recognition)이 축소되었다고 하지만, 그래도 유럽연합의 ‘이민자통합에 대한 공동기본원칙’은 이주자들에게 있어 중요한 종교적 행위와 관습은 유럽연합의 인권법과 수용국의 국내법을 어기지 않는 한에서 허용한다
노동시장참여와 관련해서는, 유럽연합은 이주자들의 노동시장참여가 수용국에 대한 공헌이라는 수사를 통해 일과 복지(workfare)의 연계성을 강조한다. 이것은 유럽연합이 2000년도에 지속가능한 경제성장을 위해 수립한 ‘리스본전략 (Lisbon Strategy 2000)’과도 무관하지 않다. 리스본전략은 인적자본에 대한 투자로 숙련되고 유연성 있는 노동력을 양성하여 급속히 변화하는 노동시장에 경쟁력 있고 숙련된 인력을 공급하는 것을 목적으로 한다. 이 전략은 사회정책에도 반영되어, 기존의 ‘사회적 공급(social provision)’중심의 복지국가에서 인적자본에 대한 투자(investment in human capital)를 핵심으로 하는 사회투자(social investment)로의 패러다임 전환에도 영향을 미쳤다
마지막으로 ‘이민자통합에 대한 공동기본원칙’의 네 번째 특성인 이주자들의 수용국 언어, 역사, 제도 습득은 각국에서‒네덜란드, 영국, 덴마크, 프랑스, 독일, 오스트리아 등-시민통합(civic integration) 프로그램의 도입으로 나타나고 있다. 시민통합 프로그램의 주요한 특징은 무엇보다도 수용국 언어, 역사, 제도의 습득을 이주자 개인이 선택할 수 있는 것이 아니라 자신이 원하는 국가로 이주하기 위해서 반드시 거쳐야 하는 통과의례와 같은 강제적 성격을 가진다는 점이다.
유럽연합의 이와 같은 ‘다문화주의에서 통합으로’(from multiculturalism to integration)의 패러다임 전환은 표면상으로는 회원국들의 이민정책의 변화를 제시하는 것처럼 보인다. 그러나 개별 회원국 수준에서 이러한 변화는 단순히 이민관리 및 규제의 문제만이 아니라 궁극적으로는 시민권 개혁과 사회정책의 변화를 암시한다.
네덜란드는 1960년대부터 모로코, 터키 및 과거 식민지국가인 수리남 등에서 손님노동자(guestworker)를 임시로 유입하였으나, 이들의 장기체류와 본국에 있던 다른 가족구성원들과의 재결합(family reunion)으로 이주자 인구가 증가하였다. 그에 따라, 1980년대에는 이들은 더 이상 네덜란드에 임시적으로 거주하는 외국인이 아니라 영구 거주하는 이주민으로 취급되기 시작하였다
그러나 1980년대 말에 소수종족정책의 효과성에 대한 논의가 시작되었다. 특히, 이 정책은 문화적 다양성을 인정한 교육을 통해 이주자들과 그 자녀세대들의 노동시장참여가 더욱 활발해질 것을 기대하였으나, 결과는 오히려 그 반대라는 평가가 나왔다. 즉, 문화적 다양성의 인정을 통해 이주자들과 그 자녀들이 더 나아진 교육의 기회를 통해 질적으로 더 향상된 노동시장에 참여할 수 있기를 바라던 소수종족정책이 오히려 이를 저해하고, 분파와 분리주의를 양성한다는 것이었다
위와 같이 소수종족정책의 효과성 여부에 대한 문제가 정치권에서 전면적으로 부각되자 1990년대에 접어들어 네덜란드 정부는 이주자 문제를 사회문화적 영역보다는 사회경제적 영역에서 더 많이 다루게 되었다(Scholpten, 2011:pp.135-180). 이에 따라, 구습으로부터의 집단 해방(collective emancipation)에 집중하던 소수종족정책은 경제참여를 강조하는 정책으로 옮겨가기 시작하였다
이러한 정책의 변화에도 불구하고 1990년대 말부터 다문화주의의 효과성에 대한 의구심은 더욱 깊어가서 다문화주의는 실패하였다는 말이 정치권에서 공공연하게 언급되었다. Joppke은 이를 두고 “사회경제적 통합의 실패가 다문화주의의 그림자로 나타났다”고 평한다(2007: 5). 이런 상황에서 1998년 ‘이민자통합법(Wet Inburgering Neiuwkomers)’이 도입되었다. 이 법은 새로이 이주해 온 자는 네덜란드어, 시민교육, 노동시장참가 준비 등을 포함하여 12개월 동안 총 600시간의 시민통합 교육을 받을 것을 규정하였다. 이 법이 도입될 당시에는 이민자들의 노동시장참여와 네덜란드어 습득을 돕기 위해서 국가에서 무료로 이 서비스를 제공하였다
그러나 2002년 이주자들의 부정적인 면을 역설하던 정치가 핌 포르퇴인(Pim Fortuyn)과 2004년 영화제작자 테오 판 호흐(Theo van Gogh)가 암살되면서 이민자통합정책은 새로운 국면을 맞이하였다. 2006년 ‘해외시민통합에 관한 법률(Wet Inburgering Buitenland)’과 2007년 ‘시민통합법(Wet Inburgering)’을 도입하여 이주자들이 ‘네덜란드국가 가치와 규범(Dutch values and norms)’을 익히고 준수할 것을 강제하는 ‘신통합정책 (Integration policy new style)'을 실행하였다
신통합정책에서 가장 눈에 띄는 것은 해외시민통합의 도입과 시민통합의 개인화(individualisation)이다
한편 신통합정책에서 주목할 점은, 이전과는 달리 시민통합과정에 참여하는 비용을 이주자가 개인적으로 지불해야 한다는 것이다. 이것에는 이주자들이 복지국가에 의존하지 않고 자율적으로 자급자족할 것을 강조하는 신자유주의에 그 바탕을 두고 있다. 이러한 시민통합의 개인화에서 나타나는 것은, 시민권 취득과 직접 연결되는 시민통합시험의 합격을 네덜란드사회에 통합하고자 하는 이주자 개인의 의지정도를 나타나는 것으로 본다는 점이다. 사실, 네덜란드 정부는 시민권을 모든 이주자가 가질 수 있는 것이 아니라 노력한 자만이 받는 상장(prize)의 개념으로 접근하면서
제2차 세계대전이 끝난 후, 영국은 국가재건에 필요한 노동력을 보충하기 위해 과거 식민지국가로 구성된 영국연방(Commonwealth)에서, 특히 서인도제도, 인도, 파키스탄, 방글라데시에서 대량으로 이주자를 유입하였다. 이때, 영국 정부는 ‘백인’ 내국인과, 서인도제도나 아프리카에서 온 ‘흑인’ 및 인도에서 온 ‘아시아계’를 포함한 이주자들 간의 발생하는 갈등에 특별한 관심을 두면서 종족(ethnic)보다는 백인과 유색인종(race) 간의 위계와 불평등 문제 해결에 집중하였다
차별철폐 중심의 인종관계모델은 종족적, 문화적 다양성(ethno-cultural diversity)을 인정하는 다문화주의를 발전시켰다. 종족적, 문화적 다양성에 대한 인정은 개인으로서의 이주자보다는 집단으로서의 이주자, 즉 소수자집단에 초점이 맞추어지기 때문에, 이주자의 시민권도 이에 부응하여 성장하였다
복지국가 관점에서 이것은 이주자집단의 특수한 배경에 의해 발생하는 특수한 욕구를 충족시키기보다는 이들 집단에게 내국인과 동등한 기회의 평등을 제공함으로써 이주자들이 영국사회에 통합될 수 있도록 하는 것이다. 그러나 이러한 정책에도 불구하고, 고용, 주거, 교육, 건강 분야에서 불평등이 끊이지 않고 발생하였다
영국의 시민통합정책은 기본적으로 이주자가 영국시민권을 받을 수 있는 없는지의 여부를 판단하는 시민권 시험에서 출발한다. 일반적으로 네덜란드를 비롯한 다른 유럽국가에서는 시민통합정책을 이민을 어떻게 관리하고 규제할 것인가 하는 이민관리와 통제의 문제에서 출발하여 시민권 문제로 발전시켰다. 그러나 영국의 경우는 이와는 반대로 시민통합정책을 시민권 개혁의 측면에서 우선적으로 다루었다
2002년 ‘국적, 이민과 난민피난처법(Nationality, Immigration and Asylum Act)’을 도입하여 이주자들이 영국에 귀화 또는 영주하고자 할 때는 영어와 영국사회에 대한 지식의 정도를 측정하는 시험을 보도록 하였다. 이에 더해, 이 시험을 통과한 후에는 영국국적 취득 의식을 거치도록 하였다. 국적취득자는 이 의식에서 영국여왕에게 충성을 맹세함으로써, 영국민으로서의 집단적 정체성을 공유토록 한다
그런데 이 정책은 2007년부터 영국에 거주하고자 하는 외국인배우자에게도 확대 적용되기 시작하였다. 파키스탄과 방글라데시에서 영국으로 온 이주자들은 자녀를 결혼시킬 때 보통 본국에서 그 배우자를 찾는데, 이것이 일반적으로 중매혼 또는 강제결혼의 형태로 나타난다. 게다가 영국비자는 이들에게 혼수로까지 여겨진다. 이런 혼인형태가 증가면서 주류사회에서 분리된 이들만의 이주자공동체가 형성되어 이들의 주변화가 심각해졌다. 영국 정부는 이를 해결하기 위해 결혼비자를 받고자 하는 사람들도 시민통합시험을 치르도록 하였다. 이것만이 아니라 2009년 ‘시민권과 이민 법안(Citizenship and Immigration Bill)’의 의회 통과는 1981년 제정된 영국국적법(British National Act)의 개정으로 이어져 이주자들의 귀화에 더욱 까다로운 조건을 부여하였다. 이 지점에서 흥미로운 것 ‘유예적 시민권(Probationary citizenship)’이라는 용어의 도입이다. 이것은 다른 유럽국가에서 볼 수 없는 영국만의 독특한 표현으로, 이주자가 귀화를 위해 필요한 조건 중에 영국 거주기간을 과거보다 연장함으로써 생긴 것이다
국적법 개정과 시민통합정책의 강화와 함께, 영국에서도 네덜란드와 유사하게 시민권 역시 그냥 주어지는 것이 아닌, 즉 누구나 가질 수 있는 것이 아닌 이민하고자 하는 사람의 노력과 정성으로 획득된 것(earned citizenship)이라는 담론이 확산되었다
네덜란드와 영국의 시민통합정책은 유럽연합의 ‘이민자통합에 대한 공동원칙’이라는 큰 틀 안에서는 유사성과 집중성이 나타지만, 이들 국가의 국내 상황에 따라 시민통합에 접근하는 방법에 차이가 있다
네덜란드에서는 시민권 취득은 이주자들이 네덜란드사회에 통합하는 최종지점이라고 본다
반면, 영국은 이주자의 귀화를 시민통합의 최종점 보다는 시작점이라고 본다. 이런 관점에서 시민통합시험 응시는 네덜란드와 달리 횟수의 제한이 없으며, 시험통과 후에도 영어는 직업 및 인간관계 등의 다른 사회적 기술과 함께 이주자가 평생 동안 배워야 하는 것이라는 평생교육으로 접근한다
학자들은 이와 같이 이민자통합에 대한 접근법이 서로 다른 이유를 두 나라의 정치환경에서 찾는다
이주자의 소속감과 정체성을 강화하기 위한 시민통합정책이 최종적으로 천착하는 지점은 시민권 문제이다. 보편주의에 입각한
Marshall의 시민권 개념에 대한 이 같은 비판이 있는 가운데,
한편,
2000년대 유럽에서의 다문화주의로부터의 후퇴, 강화된 이민규제 및 통합정책으로 미루어 보면, Soysal이 주장하는 탈민족주의의 시민권처럼 국민정체성과 권리가 시민권에서 분리되기보다는 오히려 그 반대로 이들이 재결합하고 있다
서로 배타적일 것 같은 개인의 자립과 자율성을 강조하는 신자유주의와 공동체를 강조하는 공동체주의 요소가 이주자들의 시민권에 혼합되어 있는 가운데
결론적으로는 흑인, 유색인, 여성 등으로 차별화된 집단정체성들(differentiated collective identities)이 역설적이게도 이주가 빈번하게 발생하는 작금의 메트로폴리탄 시대에 이주자 개개인의 분자화를 통해 국민정체성이라는 하나의 거대한 정체성 속으로 단일화되어 가고 있다
1990년대 말 네덜란드에서 시작한 이민자통합이 유럽연합으로 확산되고, 이어서 유럽연합회원국들에서도 ‘다문화주의에서 통합으로’의 패러다임 전환이 일어났다. 유럽연합의 ‘이민자통합에 대한 공동기본원칙’은 통합을 이주자와 수용국 사회와의 쌍방적인 관계로 정의하지만, 네덜란드와 영국의 경우에서 보는 것처럼, 이민자통합은 쌍방적이라기보다는 일방적인 방향으로 진행되고 있다. 이러한 경향을 보면, 통합이란 용어는 동화 또는 문화변용의 다른 표현으로, 정치공동체 안에 있는 사람과 밖에 있는 사람을 나누는 기능적 경계선이 된다
네덜란드와 영국은 이민자통합실시와 가족재결합 및 결혼이민에 대한 규제로 이주자들의 입국, 체류자격, 시민권에 대한 접근성을 제한하면서 이주자공동체와 이들의 문화가 확대 재생산되는 것을 억제한다. 그 이유는 이주자들의 사회문화적 재생산이 국가가 원하지 않는 차이(unwanted difference)를 만들고, 이 차이가 국민정체성을 오염시켜 사회응집을 약화시켜 국가를 위협한다고 보기 때문이다
이와 같은 상황에서는 탈민족주의 국제인권 담론이 아무리 널리 확산되었다할지라도 시민권은 국민국가를 중심으로 재구성될 수밖에 없다. 그러므로 이주자들이 시민권을 어떻게 행사할 수 있는지의 문제도, 그리고 사회자원을 이들에게 어떻게 분배할지의 문제도 모두 국민국가에 의해서 결정된다. 이주자를 둘러싼 최근의 이런 모든 변화로 미루어 볼 때,
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